一、前育
由于旅游资源的特殊性、现有管理体制的限制，景区经营权出让一向是较为敏感的话题。但自1997年湖南省分别以委托经营和租赁经营方式出让张家界黄龙洞和宝峰湖经营权，2001年四川省旅游部门向海内外宣布出让包括九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山、稻城亚丁、青城山磁悬浮旅游列车工程在内的十大景区经营权后，业界掀起了出让、买断景区经营权的狂潮。据不完全统计，截至2002年，全国已有至少19个省、自治区、直辖市，300多个大小不一的景点加入出让经营权的行列（王小润、白锋哲，2002）。经营权出让似乎成为了转型期景区改革的必由之路，引起学术界广泛重视和激烈讨论。
多集中在景区经营权出让的利弊分析。郑易生(2002)认为企业拥有主导经营权较少增加资源保护投入，使资源保护标准“降格”，并可能带来“以企代政”，因此，企业拥有主导经营权危及景区保护。社科院环境研究中心郑玉歆(2002)认为让遗产资源担当起拉动经济增长的重任是一种短视行为。社科院张广瑞(2001)则认为景区所有权与经营权分离是经营方式的转变，并不一定带来景区环境的破坏。还有不少学者认为两权分离是景区改革发展的必由之路。
进行利弊分析，权衡经营权出让孰优孰劣，是必要和可行的。(1)出让对象；(2)出让主体；(3)经营主体；(4)出让价格（景区价值）。应该先明确何种类型的景区的经营权可以出让？由谁出让？出让给谁？以多少价格出让？出让主体应该是景区的所有者。但依据现行法规，中央、省、市（县）级政府以及各主管部委均拥有对资源的所有权。因此，景区经营权出让主体资格的讨论就涉及到现行管理体制问题。此外，关于出让主体（即资源和景区所有权者）的讨论也较为集中（如杨振之等，2002）。有鉴于此，本文仅就经营权出让中的景区类型、经营主体资格两个基础性问题进行浅显的分析，以资参考。
二、景区类型
资源开发与保护是景区经营权应否出让争论的核心问题之一。
显然，并不是所有资源都适合出让经营权。有些资源的核心任务是保护，有些资源属于公益性质，如果以出让经营权的市场行为加以开发，势必与景区的宗旨相违背，并导致资源的破坏。这部分资源应该由国家专营，实施保护，也就不存在经营权出让的问题。有些资源可以出让经营权，但有一定的限度。资源的类型、性质决定了景区的类型、性质。因此，经营权能否出让，在很大程度上是景区类型的问题。
在开展经营权出让的讨论前，应该明确何种景区不能出让经营权？何种景区可以出让经营权？可以出让到何种程度？如果景区不适合出让经营权，也就没有必要进行讨论。因此，景区类型是决定景区经营权出让的首要问题。但某类景区经营权是否可以出让，应有一定的标准。我们认为应该根据景区的目的与宗旨、景区资源的性质来判断景区是否可以出让经营权，即景区经营权是否可以出让应该依据一个主要标准和一个从属标准。主要标准是：景区经营权出让是否违背景区的目的与宗旨？从属标准是：景区是否具备显著惟一性的世界级景区？
在考虑经营权出让与景区类型时，首先应该明确建立景区的初衷、目标以及景区的性质。从景区的性质看，人造景观比较适合出让经营权，因为经营权出让不会引起如此激烈的资源保护与破坏的讨论。但人造景观往往由企业或私人投资建造，不存在经营权出让的问题。公益性景观、公园应该由国家统一经营管理，也不存在此问题。
比较复杂的是原生型资源的经营权出让问题。由于：①原生型旅游资源不同于一般的矿产、森林、草地等自然资源，具有经济价值所不能涵盖的特殊意义；②景区原生型旅游资源不同于一般国有资产，属于“公益性国有资产”，是“具有供人民群众游览、休息，或进行科学、文化活动功能”，长久为公民直接服务并为后代永续保存的地域；③民法的经营权包括了对财产进行占有、使用、收益和处分的权利，而旅游资源经营权是指对旅游资源一定时期的占有、使用和收益的权利，是一种法律上的财产权利。景区的经营权也就包括了对景区进行占有、使用、收益和处分的权利（郑易生，2002；叶浪，2002）。可见，原生型旅游资源景区的经营权不甚适合出让，至少在经营权出让问题上应该极为慎重（注：对此问题，学界和业界仍存在争议。）。因此，中国证券会因兵马俑上市一事向国家建设部和文物局咨询时，他们以“资源不可上市”为由搁置。2002年3月，建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中说，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。2002年8月，建设部汪光焘部长在“全国城乡规划和风景名胜区保护工作”电视会议上针对一些景区追求眼前利益、超强度开发造成自然生态和景观资源的严重破坏时特别强调：“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。”国家文物局张文彬局长更是明确指出：“对有些地方和单位以所谓所有权与经营权分离的名义，擅自转移文物保护单位经营权，甚至将文物的经营向国内外招标、承包，对此，我们坚决反对”（杨广虎，2002）。尽管上述言论仍存争议，但至少反映了国家权力部门对此问题的态度，并再一次说明了原生型旅游资源景区的经营权不适合出让。
从目的看，有些资源属于保护性资源，与之相联系的景区的首要目的是保护而非开发，景区的经营权就不适合出让。根据现行法规，以保护为首要目的的景区包括世界遗产、“人与生物圈”计划保护区网络的自然保护区、各级自然保护区、地质公园、湿地、重点文物保护单位等。以世界遗产为例。根据《世界遗产公约》，世界遗产组织评选世界遗产的主要任务就是保护世界范围内的自然和文化遗产，并对遗产项目的保护和管理进行监测。因此，遗产资源的利用必须置于“保护第一”的原则下。由此，遗产在目标、要求的标准、对游客的态度等三个方面与一般景区有重要区别（郑易生，2002）。不遵守保护要求的遗产开发以及一般的景区开发行为将对遗产资源造成很大的破坏。例如，武陵源自1992年被联合国教科文组织列入《世界自然遗产名录》后，在开发建设与服务过程中缺乏严格控制，违法违章建筑不断出现，并且逐步挤占了核心景区，从而加剧水土流失，导致河床升高，影响了景区整体形象。联合国教科文组织考察团对此严肃指出：“武陵源的自然环境已变成像个被围困的孤岛，局限于深耕细作的农业和迅速发展的旅游业范围内”（裴泽生，2002）。武夷山、泰山也有类似情况发生。显然，世界遗产的首要目的是保护遗产的真实性与完整性，使人类的共同遗产能够可持续发展。这种目的与现行以盈利为首要目的的经营性开发是相互矛盾的。我国不少遗产的现行做法与“申遗”目的、与世界遗产组织评定世界遗产的初衷是背道而驰的。
同理，自然保护区、湿地、地质公园、文物保护单位等也是以保护自然生态、文化遗产及其完整性为首要目的的，发展旅游业获取经济效益只是从属目标，故不适合进行大规模的开发，所谓经营权出让也仅限于与旅游开发有关的局部的经营性项目。
景区资源的惟一性与级别则是作为从属标准，是对主要标准的补充，与景区目的与宗旨共同组成判断的标准体系。原则上讲，任何景区资源都具有惟一性与特殊性。但考虑到开发所带来的破坏结果，世界级乃至国家级、同时具有显著惟一性特征的景区，不适合出让经营权。
但许多世界级、国家级的具有显著惟一性的景区，以及许多以保护为首要目标的景区，往往也是景观效果显著、具有较大旅游价值和旅游吸引力的景区。同时，这些景区的保护投入往往比较有限，需要大量的保护经费。客观存在的旅游需求和经济需要，使得发展旅游、带动经济增长成为了这些景区的附属功能。对这些景区而言，就存在着两种性质不同的运作项目：一种是非经营性的，包括景区资源、遗产以及与资源相联系的特有的专营项目，如门票专营权；另一种是经营性的，不涉及核心保护的资源，包括非核心区内的与旅游接待服务有关的任何项目，如餐饮、住宿、交通、娱乐、购物、房产等。只有经营性的项目才有、也才可以出让经营权。
综上，横向地看，我们可以区分出适合经营权出让的景区类型以及经营权出让的程度。对于以保护为首要目的原生型资源景区和世界级、国家级的、惟一性显著的景区，经营权不适合作整体出让；但作为景区的附属功能，与发展旅游相联系的经营性项目可以在保护的原则下予以出让。除此之外的其他景区，则可以在有关法律框架下出让整体经营权。
历史地看，处于不同发展阶段的景区经营权出让的程度也不尽相同。对于开发条件相对成熟、正在开发，但缺乏资金的景区，可以在法律框架下鼓励企业参与投资建设（是否出让整体性经营权参照上述标准）；而对条件成熟、且有较好经济收益的景区，营利性企业只能在项目层面上由景区管理机构特许经营，企业不能获取景区门票收入，门票专营权归景区管理机构（郑易生，2002）。总之，应该慎重对待景区门票专营权。
根据上述分析，我们可以粗略地归纳出适合经营权出让的景区类型及其出让的程度（参见表1）。我们建议在此基础上，由国家各有关主管部门联合审议，出台相关政策，为景区经营权出让的景区类型提供依据。
三、经营主体资格
经营主体资格是确定景区经营权出让给谁、由谁承担主体经营权的问题。理论上讲，景区经营权出让是一种市场行为，所有的市场主体都可参与景区经营权的“争夺战”。但自1997年首批景区出让经营权以来，出现了诸多与经营主体有关的问题，包括：
表1 景区经营权出让的景区类型表
经营性质 景区类型 经营权出让程度
世界遗产
“人与生物圈”计划
项目 原则上下出让
自然保护区 可适度出让区内与旅游
非经营性 地质公园 接待直接相关的经营性
保护性湿地 项目
重点文物保护单位
高级别原生型景观
人造景观
不以保护为首要目
经营性 的景区 在法律框架下可整体性
惟一性不显著的省 出让
级及以下景区
说明：1.感谢提出“营利性”和“非营利性”划分建议的专家。但考虑到景区经营权出让的争议主要源于经营权的性质而不是营利性，且某些非经营性项目也有营利的可能，为充分体现出让主体对出让对象的把握，故仍暂采取“经营性”与“非经营性”之分。
2.本表所列景区类型划分仅依据上所文述景区目的与宗旨、唯一性与等级划分，并非严格意义上的景区类型划分依据。