提要：政府消费的物资，究竟哪些需要购买？应购买多少？这是制定政府购买预算必须解决的基本 问题 。宋朝制定政府购买预算的基本依据主要是供求形势和运输状况。两者相比，供求形势居于主导性基础性地位，运输状况则起辅助性调节性作用。
关键词：宋朝 政府购买 预算
制定财政收支计划，亦即编制预算，乃是我国 历史 上财政管理的一个古老传统。[1]（4页）《通典》卷六《食货六赋税下》记载：唐朝的“度支岁计”，布绢绵开支二千七百余万端屯匹，其中的一千三百万入西京、一百万入东京，一千三百万用作“诸道兵赐及和籴、并远小州使充官料邮驿等费”；钱的开支是二百余万贯，其中的一百四十万为“诸道州官课料及市驿马”，六十余万贯“添充诸军州和籴军粮”。据考证，这些数字是预算的以天宝七载（748）的实际收入数，支天宝八载（749）之用。[2]（上卷第一分册34-35页）这说明政府购买作为唐朝财政支出的重要 内容 ，不仅已纳入预算管理，而且在年度支出预算中确定了购买资金的总量额度。
宋承唐制，所有政府购买都必须制定预算，否则属于严重违法。宋哲宗元符元年（1098）二月根据户部之言规定：“今后官司应缘收买及造换、修完、出染之类物色，若不豫行计料申乞、支拨收买，……官吏并科杖一百，不以失减。”[3]（卷494）宋朝政府购买活动的开展，是从规划购买预算开始的，而政府购买的整个运作过程，多数情况下也就是购买预算的执行过程。
政府消费的物资，究竟哪些东西需要购买？应购买多少？这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。宋朝是根据哪些因素制定购买预算的？或者说，是什么原因导致宋朝政府必须通过购买来满足其消费需求？本文认为，政府消费物资的供求形势和运输状况，是宋朝制定政府购买预算的两个基本依据。
一、供求形势是决定政府购买预算的首要因素
在宋朝的各个时期，政府消费所需物资的品种构成基本没有多大变化，可以大体分成经常性需求和临时性需求两大类。所谓经常性需求主要有：国防物资，包括军队日常装备、军事人员日常给养物资等；行政管理物资，包括宫廷的日常消费物资、各级官僚机构的消费物资及官吏薪俸物资等；官营非赢利性 企业 所需物资，例如兵器制造、铸钱、造船等企业所需原材料等；政府设施如房屋及公共设施如河流堤坝的经常性维护物资等。临时性需求通常表现为不是每年都有的重大工程建设项目，主要有政府的大型土木工程建设如建宫殿、筑城、治河、兴修水利等所需物资。上述物资之中，需求量最大的还是军队官吏薪俸给养的粮草绢帛等。
在一个特定的时间段内，譬如某一个财政年度之内，各地区、各单位的需求量，总体上是固定的。例如，宋朝建立伊始，为了强干弱枝，强化中央集权，全面收夺地方的军政财权，其重要措施之一就是对州军的支出预算实行定额管理。宋太祖乾德三年（965）三月，“是月，申命诸州度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，无得占留。”[3]（卷6）宋太宗至道二年（996）十二月，又诏令重申：“应诸道司[州？]府军监，今后合要支用财谷等，各须预先计度，准备支遣。诸处起发上供金银钱帛斛斗纲运，并须赴京送纳，缘路诸州，不得辄有截留。”[4]（食货42之2）因此地方上的年度支出被限定在一个基本的范围之内，其余都属于应该上供中央或根据中央命令调遣的。
占中央财政开支大头的军需物资同样有明确的数额。庆历七年（1047），担任三司使的张方平对当时因与西夏战争而增加的四十余万军队每年的给养费用，算了一笔细帐：“三司勘会，陕西用兵以来，内外所增置禁军八百六十余指挥，约四十有余万人。通人员长行用中等例，每人约料钱五百，月粮两石五斗，春冬衣紬绢六匹，绵一十二两，随衣钱三千计。毎年共支料钱二百四十万缗，粮一千二百万石，准例六折，计七百二十万石，紬绢二百四十万匹，绵四百八十万两，随衣钱一百二十万缗，每次南郊赏给六百万缗。内马军一百二十余指挥，若马数全足，计六万有余匹，每年支草一千五百一十二万束、料一百五十一万二千石。”[5]（卷23《论国计出纳事》）在军队定员、给养定标准的情况下，其需求的定额管理在技术上并不困难。
这些物资的供给，无论在宋朝的哪个时期，都不外赋税征敛和购买所得这两条渠道。以主要供给军队消费的粮食、布帛、草料为例，据蔡襄在《论兵十事》一文统计，宋英宗治平年间这三项物品的二税直接征敛数和购买所得数的比例如表1所示：
表1 治平年间财政收入比重表
物品 总收入数 ‚二税收入数 ƒ购买所得数 ‚: ƒ:
帛绢 8745535匹 2763592匹 5981943匹 31.60％ 68.40％
粮食 26943575石 18073940石 8869635石 67.08％ 32.92％
草料 29396113束 － － － －
蔡襄在列举了这三种物品的总收数和二税收入数之后接着说：“以上三件更有折变在内，其余所阙粮草匹帛，并是见钱和买、并课利折科诸般博买应付得足。”[6]（卷22《论兵十事》）也就是说除了二税以本色、折变等直接征敛的方式获得的之外，总收入中的其他部分都是以购买的方式获得的，其中绢帛的购买量占68.4％，粮食的购买量占32.92％。草料尽管没有二税收入数，但因在二税中，夏税以布帛为主，秋税以粮食为主，所以估计通过二税直接征敛到的草料不可能占很大比重，多数应是通过购买获得的。
蔡襄所言属于当时全国的情况，在河北、陕西、河东北方沿边地区，由于驻军众多，形成了庞大而又集中的消费需求。但当地赋税收入较少，浩繁的军需更加仰仗购买来补给。所谓“河北、河东、陕西三路租税薄，不足以供兵费，屯田、营田岁入无几，籴买入中之外，岁出内藏库金帛及上京榷货务缗钱，皆不翅数百万。”[7]（卷175《食货志》）宋仁宗景祐元年（1034），三司使程琳奏称：“河北岁费刍粮千二十万，其赋入支十之三；陕西岁费千五百万，其赋入支十之五，自余悉仰给京师。”[3]（卷114）此时，河北方面早已与契丹和好罢兵，陕西方面与西夏的战争也处于间歇期，而河北军需的7/10、陕西的1/2已靠购买解决。康定年间，爆发了更激烈的宋夏战争，朝廷调发京东、京西等凡十一路之兵增援前线，全国军队的半数左右集聚三路沿边。“元昊反河西，契丹亦以兵近边谋弃约。任事者于西方益禁兵二十万，北方益土兵亦二十万，又益禁兵四十指挥。”[8]（前集卷9《孙甫行状》）粮草的需求量也随之剧增。庆历四年（1044），欧阳修从河北报告：“自河以北州军县寨一百八十有七城，主客之民七十万五千有七百户。……厢禁军马义勇民兵，四十七万七千人骑，岁支粮草钱帛二千四百四十五万，而非常之用不与焉。”[9]（《河北奉使奏草》卷下《论河北财产上时相书》）嘉祐年间，河北的购买量更大，“并边十一州军，岁计粟百八十万石，为钱百六十万缗，豆六十五万石，刍三百七十万围。并边租赋岁可得粟、豆、刍五十万，其余皆商人入中。”[3]（卷184）购买量占了补给量的90％以上。河东地区的驻军虽不如河北、陕西多，军需粮草的购买比重却也不少，宋神宗时，三司户部副使陈安石说：河东“十三州，二税三十九万二千余硕，和籴八十二万四千余石，……本路恃为边储，理不可阙。”[4]（食货39之28）这里的购买之数比赋税多二倍有余（河东的“和籴”情况复杂，多数是向民户硬性摊派、低价强购，但也有置场“和籴”。前者出现的背景是宋灭北汉之后，为安抚民心大幅度减轻河东的二税，摊派强买固然存在借买增税的问题，但以买补税的平衡作用也是明显的。神宗时，关于河东“和籴”曾有不小的争议，有人过分强调其低价之弊，也有人指出应当考虑为什么会低价的历史背景。总之河东的“和籴”典型反映了购买与赋税的密切联系，拟另文专门讨论）。熙宁年间，开拓西边，展地数千里，新置熙河路。熙宁七年（1074）， “熙河路经略使王韶言：‘熙河二州，最为聚兵之地，岁支人粮马豆三十二万斛、草八十万束。”[3]（卷254）据卲伯温说：熙河“独岷州白石大原、秦州属县有赋税，其余无斗粟尺布，唯仰陕西诸郡、朝廷帑藏供给。故自开熙河以来，陕西民日困，朝廷财用益耗。”[10]（卷13）
显而易见，政府消费需求量与赋税征敛供给量之间的缺口状况，这个缺口需要以多大的购买量来填补，是宋朝制定政府购买预算的基本依据。例如元丰二年（1079）七月，朝廷应鄜延路经略司吕惠卿的请求，遣检正中书礼房公事王震，往陕西转运司，“立定缘边逐路岁计籴买粮草数”，亦即核定鄜延、泾原、环庆、秦凤、熙河五路的年度购买预算。王震的原则是：“以五路应屯之兵，以率岁费；通一岁丰凶之中，约以物价；量三司转运司常办之数，以赋五路而加足焉，以立再岁之定法。”[4]（食货39之31）王震所列举的决定年度预算的参数，不外驻军形成的需求量、五路自身的赋税量、三司转运司常年拨款数、再加上物价因素。后两项实际就是购买量。
然而再进一步看，在 中国 古代，无论占主导地位的农业生产，还是主要以农产品为原材料的手 工业 生产，都受到 自然 条件的严重制约，丰歉不常、青黄不接乃其常态。因此，政府需求与供给的平衡关系，决不可能是静止不变的，必须随着农业收成的变化随时进行调整，以维持动态的平衡。而动态平衡的有效办法就是保持相当的物资储备。《礼记·王制》篇谆谆告诫：“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色，然后天子食日举以乐。”从这个角度看，真正决定宋朝购买预算数量的，并不仅仅是一个年度的财政收支状况，还应当考虑数年之储的要求。
宋朝政府购买的实际正是如此。无论东南六路、北方沿边的粮食购买，还是京师诸司库务的物资采购，其预算都是按照三年或二年的储备数额确立的。
例如东南六路的粮食上供，于宋真宗景德四年（1007）确立定额。《宋会要辑稿》食货四二之三载：“都大发运副使李溥言：‘诸路逐年上京军粮元无立定额，只据数拨发。乞下三司定夺合般年额。’三司言：‘欲以淮南江浙荆湖南北路、至道二年至景德二年终十年般过斛斗数目，酌中取一年般过数定夺年额，仍起自景德四年，船般上供六百万石，永为定制。仍以夏秋税及和籴斛斗，除桩留准备外，余数并尽装般，须管数及年额。内有路分灾伤，般辇不敷额，即具保明申奏减免分数。’从之。”三司拟定的意见明确告诉我们，从供给角度看，东南六路的粮食来源为“夏秋税及和籴斛斗”两部分，而其去向（可以理解为需求），则包括三大块：除了每年定额上供的六百万石之外，还有“桩留准备”的以及当地政府消费的。
东南地区“桩留准备”的究竟是多少呢？以下资料告诉我们是三年。大中祥符二年（1009）四月，“江淮发运使李溥言：江淮廪粟，除留州约支及三年外，当上供者凡一千三百余万石，每岁水运止及五百万，今岁当及七百万，望少损其数。”[3]（卷71）大中祥符六年（1013）十一月，“帝谓王旦等：言事者云：‘江淮大稔，所在积稻粟，仓庾不能贮。’旦等请下州郡兴葺廪舍。帝曰：‘近闻民间粒食愈贱，可依例增价收籴，以惠农民。仍令所在州军，除上供外，常积三年储。’……旦言：‘廪庾并委转运司规画创造，上供收籴，依例施行。’上然之。”[4]（食货54之2）东南六路须保有三年的粮食储备，此项政策直到宋神宗时仍然坚持。熙宁十年（1077）七月，江西路转运司状告发运司“于六路敷钱不均”，“独敷本路以六十万石。又别遣官起本路见钱，靡有孑遗。违编敕量留准备籴置三年刍粮之法。”[3]（卷290）说明籴足三年的储备粮，属于“编敕”中的法定要求。
所谓三年之蓄并非一个相对概念，而是一个具体的绝对数字。大中祥符三年（1010）九月，江淮发运使李溥言：“今春运米凡六百七十九万石，诸路各留三年支用。江南留百七十万石外，有上供五十万石；淮南留三百三十万石外，有上供五十七万石，所留以备赈粜。两浙有米百五十万石，上供外，有九十一万石备淮南赈粜。”[3]（卷74）可见一般情况下，各地保有的三年储备量都成倍甚至几倍地超过了每年的上供量。
北方沿边地区的粮食储备通常也要求有三年之蓄。大中祥符元年（1008）二月，“诏河北、河东、陕西路转运使遣官和市军粮。先是，诸州积谷可给三岁，即止市籴，虑损腐故也。时连岁大稔，因令增蓄，靡限常数，以备转饷。”[3]（卷68）天禧元年（1017）十二月，“诏河北定、莫州、广信、保定军，所储军粮不及三年以上，宜令转运使比常年减[增？]数便籴。”[4]（食货39之8）天禧二年（1018）闰四月，“诏河北州军今年夏稔，宜令转运司计度沿边州军粮草，如不及三年，合收市为备者，件析以闻。”[4]（食货39之8至9）宋真宗时期，沿边地区的三年之蓄是一项必须保证的硬性指标。大中祥符二年（1009）正月，“命右司谏、直史馆张知白按巡陕西路。去冬，华、解少雪，谷价腾贵，流民入唐、邓州。转运使言濒河仓庾止有二年之蓄，故遣使视之。”[3]（卷71）只有二年之蓄就成了不小的问题，需要朝廷专门遣使视察，表明在三路地区，三年之蓄的制度得到了比较好的执行。
宋仁宗时，可能因为沿边地区驻军激增，而中央的财政状况遇到了前所未有的危机，所以沿边地区的军粮储备指标不得不有所降低，改为二年。此后，长期实行二年之蓄的标准，如宋神宗熙宁十年（1077）十二月，“诏河北沿边米价腾贵，转运使、籴便司尚增钱召人入中。不惟使逐熟细民艰食，又縻公钱以资豪右。可速指挥，如军粮可支二年，即权住收籴。”[4]（职官44之35）元丰三年（1080）闰九月，“中书言：河北五州府，元计人三十万、骑六万二年粮食，今立定封樁式欲颁下。从之。”[4]（职官3之8）大致除了一度为准备与辽开战而对河北籴便司的粮草储备有五六年的要求之外，多数时候沿边皆以二年或三年为限。一旦低于二年，有关责任人还受到处罚。如宋仁宗庆历八年（1048）九月，“遣盐铁判官任颛点检河北军储，其前任转运使，并劾罪以闻。时都转运使施昌言言本路军储仅可支一年，盖前转运使失计置也。”[3]（卷165）
宋徽宗政和二年（1112）三月二十一日，中山府路安抚司张杲“奉诏再令具本路粮草的实数目”，将该路所辖十一处州府军寨的人粮、马料、草，分别按月支数、岁支数、本路年计数、诸司封桩数、“若准备二年之数计阙”数、“三年之数计阙”数共六项指标，进行了统计和预计。朝廷接张杲奏报后，“诏尚书省应副籴本，须管令具三年之数。”[4]（食货40之5至6）张杲所统计的，实际就是宋朝制定购买预算的最基本的需求量依据，今据原文所列诸项及其数目，列成表2：
表2 政和二年中山府路粮草购买预算表
——|月支|岁支|本路共有年计|诸司封桩|若准备二年之数计阙|若准备三年之数计阙
人粮|86591石|1039092石|547269石|950435石|578480石|1617572石
马料|18798石|225576石|96850石|89698石|264604石|490180石
草料|175340束|2104080束|1181188束|1599770束|1427202束|3531282束
本表资料来源：《宋会要辑稿》食货40之5至6
分析 表2可以得出两点认识：第一，所谓的“诏尚书省应副籴本须管令具三年之数”，实际就是筹措籴买本钱，买够“若准备三年之数计阙”的那一部分，这一部分就是预算的购买总额。第二，所谓“若准备三年之数计阙”的数目是如何 计算 出来的呢？可以发现这实际是一个非常简单的数学公式的计算结果。即：
“若准备三年之数计阙”数=三年之岁支数-（本路共有年计数+诸司封桩数）；
三年之岁支数=岁支数×3。
当然，在沿边地区，军需粮草的储备存在严重不平衡性，一般是 经济 发达 交通 方便的地区比较容易完成储备，有的地方粮食积存多年以至腐烂，而经济落后交通不便的地区甚至仅有数月之蓄。景祐元年（1034），三司使程琳说陕西“今同、华沿河州军，积粟至于红腐而不知用，沿边入中粟价踊贵而未尝足。”[3]（卷114）熙宁六年（1073），“权永兴军等路转运使皮公弼言：沿边城寨粮草多寡不均，少者支数月，不免贵籴或费官钱般运，多者及数年，往往陈腐。”[3]（卷246）说明这类现象十分普遍，也长期存在。具体事例如庆历四年（1044），欧阳修在河东路调查，麟州有粮一十四万四千七百石，可“支本州三年”；草二十万四千九百束，可“支本州一年”。另一个战略要地府州，有粮一十三万七十石，可支一年一个月；草五十万一千束，可支一年六个月。[9]（《河东奉使奏草》卷上《麟州五寨兵粮地里》）又如熙宁四年（1071）初，司马光奏称：陕西的“永兴军所管今年正月一日见在军粮粗细色斛斗共三十六万九千七百石二斗四升，据即目本府见驻泊及就粮并本城兵员粮食及官僚请俸等，共约支得向去一十七个月半；马料三万七千六百五十二石四斗二升，约支得向去一十五个月有余；秆草四十万六千二百二十二束，约支得一十三个月半有余。此只是据见在军马约度。”[11]（卷45《乞不添屯军马（熙宁四年正月八日上）》）这些现象表明未必所有地方都能拥有三年或二年之蓄，但储备量作为制定政府购买预算的一个重要指标依据应是没有问题的。
不仅粮草这类战略物资，京师诸司库务收纳的上供物资，在制度上也基本是要求有够二年支用的储备。京师及各地的官库物资若需购买，必须由三司进行预算，这是宋初以来就确立的制度。宋太宗太平兴国八年（983）四月，“诏内外诸司库务及内东门诸处造作，如官库内有物，不得更下行收市；应要物，委三司职官常预计度；若急须物色官库内无，即于出产处收市。”[4]（食货64之40）宋真宗咸平六年（1003），因各地科买上供诸司库务所需物资多有骚扰，令当时的财经名臣陈恕加以整顿，裁定岁计之数，并规定科买总数控制在够两年支用的范围内。“诏在京库务，物有备二年以上者，权停收市，俟阙少奏裁。先是，库务充盈而所司利于输送，岁有配市，四方转致，颇为劳扰，故命吏部侍郎陈恕裁岁计之数。及是诏下，人颇为便。”[4]（食货37之3）所谓“所司利于输送”，无非是地方官府可以乘科买上供物之机、京师的诸司库务等可以趁收纳之机敲诈勒索从中渔利，这种体制不改变，单纯的预算限制不可能真正杜绝“劳扰”之弊。所以后来又多次裁减科买上供之数，再三强调以够二年所用为限。如宋仁宗天圣六年（1028）四月，“命龙图阁待制燕肃、直史馆康孝基同议蠲减三司岁所科上供物。……肃等既受命，建言京师库务所积可给二年者，请勿复科买，诏从之。后下赦书，数以为言。”[3]（卷106）王安石变法时实行均输法、市易法，并由市易务等机构承包上供物资的购买业务，就是针对京师诸司库务储备物资供需脱节和维护预算的有效性而采取的改革措施。
顺便说一句，由于政府消费的重要物资都必须保有一定的储备量，特别像京师之类的地区，储备更应充足。如北宋“军粮自江淮转漕至京师，又积年而后支。”[3]（卷160）因而根据每年六百余万石的漕运粮食逆推开封城市人口、以及推算开封所需商品粮数量的 研究 方法 ，恐是大有问题的。