【 内容 提要】开元十一年改政事堂为中书门下，标志着唐代 政治 体制发生了重大转变。中书门下作为宰相裁决政务的机构，是最高决策兼行政机关，是超然于三省之上的相府。中书门下系由以三省为依托的政事堂改变而来，改政事堂为中书门下之后，三省依然存在，但其机构建制和职权性质都发生了很大变化。从 中国 古代帝国体制演进过程看，中书门下体制的建立及三省机构和职权的变化，体现了中古时期国家权力运作方式的重大转变。
【关键词】唐代/中书门下/三省/政治体制
一 引言
唐代政治体制以开元十一年（723年）中书令张说奏改政事堂为中书门下为标志，发生了重大的转变。这个转变的意义不仅在于唐朝宰相制度的变化，还标志着中古 时代 国家权力运作方式的重大变化。
关于张说奏改政事堂为中书门下的背景，学界已有广泛的关注，并刊布了不少 研究 成果。最新探讨这一 问题 的专论是刘健明的《张说改政事堂为中书门下的因由》（注：载《第三届中国唐代文化学术研讨会论文集》，台北中国唐代学会，1997年。），文中对孙国栋、雷家骥、陈仲安、王素、袁刚、罗永生等此前的相关论著提出了批评，跳出从三省关系的演变 分析 这个事件的思路，着重从开元时期的相权及张说的政治生涯与政治理想去分析其奏改政事堂为中书门下的因由。刘健明的分析，为我们理解这个事件提供了具体而详实的有关官僚行为和政治斗争的背景资料，体现了作者从政局着眼分析制度变化的学术取向。吴宗国则认为张说奏改政事堂为中书门下是唐代政治体制不断演进的结果，“中书门下不仅继续具有原来政事堂决策的权力，而且由于办事机构的设立，开元初年政事堂兼掌行政的权力也从 法律 上肯定下来，并在制度上得到了保证。中书门下掌握了从决策到执行的全部权力，成为最高决策兼行政机关。唐初以政务处理程序分工为特征的三省制名存实亡”（注：吴宗国：《隋唐五代简史》，福建人民出版社，1998年，168页。）
关于以改政事堂为中书门下为核心的唐代政治体制转变的性质，日本学者较早提出了律令制破坏的观点。他们认为使职的出现和 发展 是律令制破坏的结果，谓使职为“令外之官”（注：如矢野主税《“使”制度の发生について》，《史学研究》12卷2号，1940年；砺波护《三司使の成立について——唐宋の变革と使职》，《史林》44卷4期，1961年。）。雷家骥在此基础上进一步提出“柔性体制”的概念，将唐代政治体制的变化称为“律令制度的破坏与柔性体制的出现”（注：雷家骥：《隋唐中央权力结构及其演变》，台北东大图书公司，1995年，4章。）。这种以律令制为中心进行的分析，较少顾及政治体制的实际运作。关于唐后期政治体制的运作，砺波护、陈仲安等学者提出了中唐以后行政体制以使职差遣为主的观点（注：陈仲安：《唐代的使职差遣制》，《武汉大学学报》1963年1期。），并广泛地被学界接受和进一步发挥。但使职差遣制仍不足以概括唐后期政治体制的总体特征。袁刚试图对唐代中后期的整体政治体制进行新的建构，提出了唐代中后期形成了由翰林、枢密和中书门下构成的新中枢，并取代了三省旧体制。这种观点实际上是按照三省分工签署制敕的机制勾画出的由三个新机构组成的旧体制，对于唐代中后期政治体制的概括还有待深入（注：袁刚：《隋唐中枢体制的发展演变》，台北文津出版社，1994年。参见笔者对此书的评论文章，载《唐研究》2卷，北京大学出版社，1996年。）。在近年发表的论著中，有不少对于唐代中后期的政治体制都有所涉及（注：如谢元鲁《唐代中央政权决策研究》，台北文津出版社，1992年；俞刚《唐后期宰相结构研究：专论六部侍郎平章事职权的变化》，《上海师大学报》1993年3期；俞刚《唐后期中书、门下侍郎平章事职权的变化及其特点》，《文史》39辑，中华书局，1995年。），但由于史料的限制和研究角度的局限，许多具体问题还未能有一个明确的解释，整体政治体制的运作程序还没有完整地揭示出来。
本文提出了“中书门下体制”的概念，以与唐代“三省制”的概念相对应。不过，如果要对唐代中后期的政治体制进行总体研究，全面论述中书门下体制的结构和运作机制，则需要从中书门下的机械建制和权力职掌、中书门下与皇权的关系、中书门下与三省六部及使职系统的关系、中书门下与地方行政体制的关系、以中书门下为中心的政务文书的运作程式等方面进行深入研究。本文主要分析改政事堂为中书门下后三省与中书门下的关系，尚书都省和中书、门下两省机构建制及其职权性质的变化，希望对进一步认识唐代政治体制的转变有所补益。
二 唐代中书门下体制的建立
从专制主义中央集权的总体特征上看，中国帝制时代的政治体制2000多年间似无实质性的重大变化，但在国家权力的运作方式上，却因 社会 政治、 经济 形势的变化呈现出不同的动作机制。从魏晋南北朝到隋唐之际，中枢政治体制演变的基本趋势是，中书、门下两省逐渐从内廷侍从机构演变为辅助君主进行决策的国家权力机构，与尚书省一起构成一个按职能和政务处理程序分工的有机整体，三省分工制衡，共同组成最高政权机关，三省制因此确立（注：参吴宗国《三省的发展和三省制的确立》，《唐研究》3卷，北京大学出版社，1997年。）。三省制运作的基本特征是：三省长官共为宰相，宰相集体在设于门下省的政事堂议事；三省职权合并在一起才构成完整的宰相权力，中书省具有出令权和勘议权，门下省则署颁制敕、裁决庶政，尚书六部成为政务执行的主体，其中门下省在日常政务的处理过程中处于枢纽地位（注：参拙稿《公文运作与唐前期三省关系中门下省的枢纽地位》，《史学论丛》，中国书店，1999年。）。
高宗、武则天时期，三省制开始发生变化。由于统治形势的变化，导致地方体制和中央行政体制的变化，尚书六部直接领导地方的体制面临着越来越多的不适应，使职应运而生并迅速发展。对于三省六部体制来说，使职是体制外的差遣性的职掌。使职因为有皇帝的特别授权，在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部，“不缘曹司，特奉制敕”（注：《唐律疏议》卷25《诈伪》“对制上书不以实”条疏议曰。），并直接“入奏天阙”（注：《旧唐书》卷94《李峤传》论御史出使之职。）。由于使职的这种特性，首先产生了一个归属问题。使职系统既是旧有体制所不能包容的，它作为一个行政系统，不能接受作为最高行政机关的尚书省的领导；但它又必须要一个上级机关来进行统领，纳入中央行政体制之内，而不可能直接由皇帝决断使职上报的政务，也不可能在皇帝之下另立一个行政系统。这就一方面对三省制下尚书省和门下省分层裁决政务的体制形成冲击，另一方面使新的中枢体制有了产生的必要性。
使职的这种特性，还使其形成了不同于尚书六部向上汇报政务的机制。使职最初是以个人身份参与政务处理的，他们是“特奉制敕”的皇帝的近臣。而近臣向上汇报工作，是以状的形式进行的，所谓“其近臣亦为状”（注：《唐六典》卷1《尚书省》左右司郎中员外郎之职条、《唐会要》卷26《笺表例》。），而不走律令制规定的以行政机构为文书主体的奏抄渠道。如开元初派往山东检查驱蝗工作的监察御史刘沼，一改此前驱蝗使的软弱依违，采取强硬措施，驱使百姓灭蝗，并“回改旧状以奏之”（注：《旧唐书》卷101《韩思复传》。）。所谓旧状，是指此前驱蝗使所上的状，刘沼在此基础上进行修改然后上奏，说明驱蝗使所上的文书为状。后来宇文融为劝农使进行括户，玄宗令其“并量事处分，续状闻奏”（注：《唐大诏令集》卷111《政事·田农·置劝农使安抚户口诏》。），其所上文书亦为状。
随着使职所掌政务范围的扩大，其所上状的内容范围不断扩大，性质也逐渐发生变化，从一些礼节性或建议性的文书转变为针对地方具体政务的汇报性文书。而状不经门下省申奏，或直接进呈于皇帝或通过中书省进呈（注：参李锦绣《唐“王言之制”初探》，《季羡林教授八十华诞纪念论文集》，江西人民出版社，1991年。）。如此，则随着使职的发展及其职权范围向行政事务的延伸，尚书省的行政职权在萎缩，以审驳尚书省奏抄为核心职能的门下省的职权也必将随之萎缩，地位随之下降，中书省的地位上升，三省平等制衡的机制在使职的发展过程中逐渐被破坏。
高宗时北门学士的设立，开启了内廷近臣在禁中参决谋议的机制。弘道元年（683年）裴炎移政事堂于中书省，完成了中书省在三省关系中居于主导地位的变革。这两方面的变化，都对中书省职权的转化起了促进作用。三省制下，中书省并不负责裁决政务，政务的裁决在尚书省和门下省。随着高宗以后议、表、状等文书的大量增加和中书省地位的改变，以及皇帝上朝议事的减少，中书舍人“侍奉进奏”的职掌逐渐发展为参议表章，从而逐渐获得裁决政务的职权。《唐六典》卷9所谓中书舍人参议表章，即指在门下、中书两省处理由下通上的文书的分工中，议、表、状等上于中书省，由中书省官员商量可否，连署而进奏与皇帝。中书舍人的这种权力，是在武则天以后逐渐取得的。政事堂移到中书省后，中书省成为政务运作的中心，正适应了议、表、状等奏事文书大量增加的形势。所谓“六押”和“五花判事”，就是对各种议表状的参议申奏（注：参袁刚《唐朝的五花判事和六押制度》，《安徽史学》1996年4期。）。
地方官上奏的表状原本必须经过中书省呈奏，但中书省的职权也只是“侍奉进奏”。随着地方事务的增加，地方官上奏的表状类文书越来越多，而且向具体政务的处理和裁决发展。景龙三年（709年）二月有司奏，诸州刺史都督以及京官五品以上在外者所上之贺表，“令礼部整比，送中书录帐总奏”；又说，“诸奏军国事者，并须指陈实状，不得漫引古今。凡须奏请者，皆为表状，不得则牒中书省”（注：《唐会要》卷26《笺表例》。）。这里强调“不得则牒中书省”，说明事实上已经有不少地方官直接向中书省汇报政务，这是中书省兼掌行政的开始（注：参拙稿《论唐高宗武则天至玄宗时期政治体制的变化》，《唐研究》3卷，北京大学出版社，1997年。）。
在中书省逐渐获得政务裁决权的过程中，尚书都省会决政务的职权在逐渐丧失。尚书左右仆射从贞观十七八年以后就长期缺置（注：参严耕望《唐仆尚丞郎表》，中华书局，1986年。），尚书都省会决政务的制度实际上成为虚设。长安四年（704年）以后，仆射从制度上退出宰相行列，三省长官共为宰相的制度发生转型（注：《唐会要》卷57《尚书省诸司上·左右仆射》。）。
开元以后，中书、门下两省长官兼任六部尚书的情况越来越普遍，六部官员拜相出席政事堂会议的人数也越来越多，原本由尚书都省会议裁决的政务，也就逐渐移至政事堂裁决。甚至出现了姚崇以中书令的身份牒报汴州刺史倪若水进行灭蝗之事。开元四年（716年），汴州刺史倪若水抵制姚崇领导的灭蝗工作，姚崇乃牒报若水，强令其采取灭蝗措施。面对朝廷的喧议，姚崇又对玄宗说：“此事请不烦出敕，乞容臣出牒处分。”（注：《旧唐书》卷96《姚崇传》。）姚崇的这种做法，正是中书省及政事堂政务裁决权的实际体现。在三省制下，这种事情无疑是由尚书左、右仆射进行处理，地方要将情况向尚书省汇报。
以中书令为首的政事堂逐渐改变了过去作为宰相议事之所的性质，成为宰相裁决政务的机关，中书令也成为了掌庶政的行政首脑。开元元年（先天二年，713年）十月姚崇担任中书令时，玄宗对高力士说：“朕任元之以庶政，大事当奏闻共议之；郎吏卑秩，乃一一以烦朕邪！”（注：《资治通鉴》将出自李德裕《次柳氏旧闻》，此事记于先天二年十月，大概是依据高力士所说的“陛下新总万机”之语。此时的政事堂宰相班子中，张说是中书令，刘幽求是尚书左仆射兼侍中，姚崇只是兵部尚书同中书门下平章事，并未成为宰相中的首要人物，也并未被玄宗完全任以庶政。《旧唐书·姚崇传》记其任兵部尚书同中书门下平章事之后，“复迁紫微令”。据《旧唐书·玄宗纪上》，改中书令为紫微令在先天二年十二月初一改元大赦之时，次年正月“紫微令姚崇上言请检责天下僧尼”的记载，说明姚崇任紫微令在开元元年年底或二年初，其时张说和刘幽求都已罢相。此事可理解为稍后姚崇担任紫微令之后发生的故事。）以中书令为首的宰相，在皇帝看来是任之以庶政的行政长官，完成了由“掌军国之政令”到“佐天子而执大政”的转变（注：《唐六典》卷9《中书省》中书令之职条。）。至开元十一年中书令张说奏改政事堂为中书门下，标志着中书门下体制的建立。
中书门下是宰相裁决政务的实体化常设机构，有自己独立的印、公文和僚属，其印称为“中书门下之印”，其独立裁决政务的公文称为“堂帖”和“堂案”，其僚属称为“五房”、“堂后官”（注：参拙稿《唐代中书门下机构建制考》，《北大史学》7辑，北京大学出版社，2000年。）。这是一套与唐前期三省制有着重大不同的政治体制，本文称为“中书门下体制”。相对于三省制来说，中书门下体制的基本特征是宰相有了裁决政务的常设机构，中书门下成为超然于三省之上的最高决策兼行政机关，使职和使职化的六部寺监成为政务执行的主体，涉及国家政务的公文书形成了新的上传下达程式。
由于这个转变是唐代政治制度不断演进的结果，而且许多体制结构和运行机制方面的关系都没有随着政事堂改为中书门下就彻底改变，在开元、天宝年间还处于一种模糊不清的过渡状态，所以当时人们并未对此予以特别的关注。《唐六典》编撰完成于开元二十五年（737年），尽管其中有的地方体现了改政事堂为中书门下之后的体制特点，但没有关于这次体制变革的正面记载。造成这种情况的另外一个原因，可能还与李林甫等吏治派官僚与张说、张九龄等文学派官僚的分歧有关。
现存关于此事的正面记载，最早见于《通典·职官三》宰相条，云：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。至永淳二年七月，中书令裴炎以中书执政事笔，其政事堂合在中书省，遂移在中书省。开元十一年，张说奏改政事堂为中书门下，其政事印亦改为中书门下之印。”《旧唐书·职官志二》门下省侍中条注曰基本与此相同。《新唐书·百官志一》对此有更为详细的记载：“初，三省长官议事于门下省之政事堂。其后，裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。开元中，张说为相，又改政事堂号中书门下，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰礼房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”相关的记载还有一些，如《资治通鉴》等，但大体为同一史源，不烦赘引。
改政事堂为中书门下之后，三省依然存在，但从机构建制到职权范围都发生了重大的改变。这是研究唐代政治制度史不易澄清但又必须澄清的关键问题之一。