内容 提要：本文以问卷调查为基础，通过被调查者表达的主观评价，透视村民和村级组织的关系状态。 分析 表明，在选举过程、村务管理和干部形象等方面，被调查者的否定性评价居于主导地位。这是当前村级组织面临的重要困境。
村级组织是当前 农村 研究 的热点领域，已有的研究大都是从非农民角度进行的。我们通常见到的分析，如“三分之一能发挥战斗堡垒作用、三分之一能基本完成工作任务”之类的分析 方法 ，观察角度显然是“上级”立场。但是，普通的村民怎样评价村级组织及其成员，显然是需要重视的。 问题 的重要性不在于村民的视角是否客观准确，是否偏激或带情绪性，而在于村民的评价必然要 影响 他们和村级组织的互动行为，影响乡村范围的 社会 整合。
本次抽样调查的818名民工，从样本结构特征来看，是一批与农业仍然有密切关系的农村人口，在外出农民中属于中等和中等偏下地位的一部分。整体而言，他们只是流动农民中很小的部分，同时，由于抽样方法的非概率性，我们无意也不应当由此去做任何对于更多农民的整体性推断。这项调查的分析结果仅仅显示了800余名被调查者自己的态度和想法。
近几年中央政府强力推动村级民主，因而，农民对于民主政策和法规的认知程度不断提高，越来越多的人知道参与权力扩大和参与机会增加。但是， 目前 的主要问题是，参与的实践进程明显滞后。对于村级事物，村民缺乏参与感，对于村级干部，村民缺乏信任感，而且村民评价的趋势性变化是越来越低。这是当前村级组织面临的重要困境。
一、干部产生：89%知道应该选举，21%认为是真的选举
村委会组织法自试行起已经十余年了，全国而言，除了个别地方外，村委会换届选举已经进入第3次甚至第4次。在有关部门的统计中，民主选举村委会的村已经达到了百分之八九十。但是，真正的选举主体——村民感受如何呢？似乎关注不够。在参加了选举或者没有参加选举的农民看来，选举意味着什么呢？
从本次问卷调查的数据结果来看，我们高兴地看到了绝大多数被访者都知道村委会必须选举的规定，说明规定在样本中的认知程度较高，民主理念已经深入到农民的意识之中；但是，我们也发现被访者对于选举实践过程的评价并不高，对于村委会选举进程的认同程度很低。这种认知高认同低的状况，显示出村民的参与意识提高大大超前于参与实践，在一定程度上意味着乡村民主推进过程中出现了农民的参与危机。
“你知道村委会必须经过选举产生才合法吗？”89%回答“知道”；11%“不知道”。对于《村民委员会组织法》，58%的调查对象不知道；只有42%知道；其中相当多的人仅仅听说而已，并不清楚内容。文化程度越高，知道《村民委员会组织法》的人比例越高。
“从你村情况看，你认为《村民委员会组织法》有作用吗?”25%认为“有作用”；27%认为“有点作用”，42%认为没有作用，其余表示说不清楚。持“有一点作用”者的说法是，尽管这个法解决不了村里的根本问题，但起码与村干部对话时理直气壮，感到普通村民说话有了 法律 的支持。
“你村现任村干部是怎样产生的？”21%的人回答是“是由村民选举”；57%回答“是上级定好了，选举只是走形式”；15.6%回答“完全是上级决定”；有1%的人回避这个问题，不愿回答；其余不到5%的回答不一，如说“花钱买的”“谁想当都可以当”等。就是说，约占70%的民工认为自己的村干部不是真正选举出来的，隐含的态度是这些村干部的权力不具有合法性。
从被访者的反映来看，一个带有 规律 性的现象是：富村干部争着当，甚至采用不正当的办法竞争，花样百出，显露了黑金 政治 的端倪；穷村干部愿意当的人就少，有的甚至谁愿做就可以做，但在那些有上级扶贫款的村里，干部位置的竞争也非常激烈。这种情况说明，村级干部职务本身的吸引力，受到村级组织可支配资源状况的直接影响，也和干部本身的利益有直接关系。在某种意义上可以说，村干部的职位之争是 经济 利益之争。
访谈还发现，农民在两种情况下对于选举表现出特别不关心或者特别关心。当原来的村干部工作很好，群众比较满意时，村民对选举不愿付出太多精力，不太关心，但这种情况甚少；当原来的村干部自身问题很多时，如负担太重、吃喝严重、以权谋私等，村民感受到自身利益受到侵犯，出于其保护切身利益考虑，迸发出参与选举的热情。宗族势力对村级权力结构的影响在增加，有的被调查者反映选谁当村干部，由族长说了算，选举没有什么用。
从农民对于村级选举的态度来看，一个值得注意的现象是：许多人对村级领导班子评价不高，意见甚多愤愤不平，但是谈到基层选举时，却又缺乏参与热情，不肯积极地通过选举来改善村庄权力运行，而是认为选举没有太大作用。原因可能有两个，一是 历史 原因，农民缺乏参与传统，在政治心理和政治行为上有一种历史形成的惰性；一是现实原因，许多人并不相信村干部真正可以由村民自己选举产生，觉得上级不可能给下面这样大的权力，对于村民委员会组织法的基本精神抱一种将信将疑的态度。因此，要提高农民的参与积极性，重要的是做好选举的社会动员，让农民真切地感受到民主，激发出对于民主的热情。
大多数受访者都知道村干部产生应该经过选举，但是大多数人并不认为自己村的干部是真正选举出来的，这种状况说明，相当一部分村级组织在村民的意识中缺乏合法性基础。或者说，由于村民不认同这样的“选举”结果，因而在这些村民看来村干部的权力来源是不正当的，村民的抵制容易发生。相反，如果村民不知道应当选举或者认为就应该由上级直接任命，那么，干部的权力在村民中倒是具有合法性基础，抵制相对较少。现在这种选举意识提高和选举实践进程过于滞后的不平衡状况，可能会酝酿较深刻的村级组织危机。从这个分析出发，我们可以解释为什么这两年因为选举问题的农民上访越来越多。
二、村务管理：64%知道应当公开，18%认为公开有助于廉政
端正权力来源，主要是为约束权力运用，或者说民主选举的直接目标是要实现民主管理。现在的问题是，民主的选举当然有利于形成民主的管理，但是二者之间并不是天然的联系在一起的，大量的事实是，民主选举上台的干部不久即开始权力滥用，用农民自己的话说，“当了干部就变坏”。对于村民来说，民主管理比民主选举更重要，他们的简单逻辑是，不管谁说了算，只要不胡乱来就行。
考察近几年基层民主的实践进程，民主选举较多地直植根于“自治”制度的设计，而民主管理较多地植根于村级干部腐败导致的干群关系紧张。在民主管理推动得较早较好的地方，地方政府首先是作为缓和干群关系的“鱼水工程”来实施的。总起来看，与民主选举不同的是，民主管理在农村的推行更带有公共政策的色彩，也可以说是一种农村反腐败的重要政策，其最有力量推动者不是基层政权建设指导部门，而是纪检监察等党风廉政部门。
本次调查显示，同民主选举一样，我们同样不能对于“村务公开，民主管理”的实践进程给予很高评价。基本问题仍然是高认知低认同，这种严重的不平衡在一定程度上孕育着村级事务的管理危机。
“你知道中央要求农村实行“村务公开，民主管理”的政策吗？”63.8%的受访者表示知道，其余36.2%不知道。交叉分析还进一步显示，文化程度越高，知晓这一规定的比例越高。“1998年，你村召开过全体村民会议吗？”
是否召开过村民会议，是一个村级组织功能发挥的基本标志。可以设想，如果一个村级组织长期不召开一次村民会议，不就任何村务向农民通报或者征询意见，这样的班子，要不已经瘫痪，要不高度“专制”。50%的调查对象说没有召开过全体村民会议；约20%的人回答说召开过一次；10.4%的人说开过两次；5%的人说开过三次以上；14.6%的被调查者因去年大部分时间不在家“不清楚”是否开过。但是，问卷设计时没有想到的情况是，不少被调查者反映，他们村虽然开过全体村民会议，甚至1年中开几次，但开会并不是传达中央文件、讨论村内大事，而是向农民部署要钱，开的不是村务民主的会议，而是要钱的会议。
比村民会议更能显示村务管理民主化程度的，应当是村务公开的具体制度建设，特别是村务公开栏办得怎样。因此，我们在问卷中进一步设计了这方面的问项：
“在本次外出打工前，你村里是否有村务公开栏或村务公开室？”40.5%说有；53.5%说没有；其余表示说不清楚。如果有村务公开栏，这些农民对于公开栏的内容有何评价呢？27.7%回答可信或基本可信；57.4%回答“内容不可信或基本不可信”；有10.6%的调查对象认为“虽有公开栏，但没有内容”，上面公布的都是无关紧要的东西；其他表示说不清楚。对于多数被调查者来说，设置公开栏并不能认为村务就公开了，村民不仅看到这一简单的形式，更重视公开的实质性内容。
再进一步的问题是，“有了村务公开，能否使村干部办事廉洁公正？”17.5%认为能；65.9%认为不能；16.6%说不清楚。可见，村务公开栏对干部行为的监督约束力十分有限，执行效果难以令人满意。在整个村务管理中，核心的问题是村级财务，村务公开的核心是财务公开。在近几年的村级民主建设的实践探索中，村务公开栏的设置受到重视，但这是一种结果的公开，除此还有一项作为过程的管理制度创新，即民主理财制度，通常通过村民理财小组来体现。
在样本中，72%的调查对象说所在的村里没有民主理财小组；18.6%说家乡有理财小组；9.4%的人不清楚。“你村村民理财小组是怎样产生的？”52%回答是村干部指定的；23%说是村民选的；18%回答是乡村干部指定候选人，村民再选举；2%说几个村干部本身就是理财小组成员；其他回答不知道是如何产生的。也就是说，仅有23%的小组成员是由村民选出来的，其余小组成员的产生均是乡村干部直接或间接操纵的结果。“民主理财小组能否使干部不乱花钱？”23%认为能；63%认为不能；其余表示说不清楚。
通过这些被访民工可大略看到所在村村务管理的概貌：50%的村在过去一年里没有开过任何内容的村民会议；40%的村没有任何形式的村务公开栏；70%的村没有村民民主理财小组。首先可以判断，村级民主管理建设的基本要求在形式上就在多数村荡然无存了。比形式更重要的问题是，在那些有了村务公开栏和村民理财小组的村，只有20%左右的受访者认为它们能起到使干部不滥用权力的作用。在选举问题上，也是20%左右的受访者认为是真正的选举，这是一种巧合，还是目前的村级组织建设努力只有两成左右的认同。我们的基本判断只能是，规范正在建立，民主刚刚起步。
需要进一步探讨的问题是，第一，为什么大量农村连起码的“民主”形式也不具备；第二，为什么在那些有“民主”形式的村，8成左右的受访者认为没有预期作用，仅仅是“形式”而已。有深度的解释不是数据分析本身所能完成的，需要结合更多的个案研究。但是，我们现在可以说的是，近几年各地所大力推动的村务公开民主管理工作不够扎实，在许多地方流于形式。对于农民来说，徒具形式的民主只能是一种假民主，是一种愚弄。这种东西的消极影响是多方面的。