要处理好党政关系，首先需要弄清两个常用概念的 科学 内涵。一个是党组织的性质，另一个是党的领导。关于党是什么性质的组织，邓小平在1956年《关于修改党的章程的报告》中明确指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的 历史 时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[5]他还强调“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[6]党的十二大更是明确提出“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”[7]这就充分说明，任何执政党都没有权力直接向国家政权机关、 社会 团体和人民群众发号施令，以党治国缺乏最基本的法理依据。关于党的领导的内涵，邓小平也作了科学的阐述，早在建国初期的1950年6月，邓小平在《克服 目前 西南党内的不良倾向》的报告中指出共产党员在自己工作中如何体现党的领导，“首先要坚决地执行由我党提出的为人民政协所通过的共同纲领和中央人民政府发布的每一项法令、文告。其次要善于团结党外人士去实现共同纲领和执行法令。”[8]邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中指出，我们党已经在国家工作和社会活动的各个方面，起着领导作用，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的 问题 提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”[9]十一届三中全会以后，邓小平同志明确提出了党的领导是 政治 领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党的领导的科学内涵，决定了党不能对政权机关直接指挥和管理。
因此，对于如何在 法律 范围内规范党组织和党员个人的行为，就成为邓小平在新时期认真思考的重大问题。在邓小平的倡导下，1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次明确提出了党必须在宪法和法律范围内活动的原则。党的十二大通过的党章和1982年宪法都正式规定党必须在宪法和法律的范围内活动。包括共产党在内的各政党，都必须“以宪法为根本的活动准则”。这就为正确处理党政关系提供了最高最权威的法律依据。邓小平的上述思想为第三代领导集体在十五大上最终提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略提供了直接的思想源头。
四、改革党和国家的领导制度，实行党政分开
邓小平同志虽然一贯反对以党治国，并为解决以党治国作了多方面的论述和积极的探讨，但由于多方面的原因，现实生活中党政不分、以党代政、权力高度集中的现象仍然严重地存在着。可以这么说，在认识层面和法律层面上，宪法是国家的根本大法，党只能在宪法和法律的范围内活动，这一条已经成为上上下下的普遍共识。但在国家政治体制和政治生活层面上，党又是最高权威的，执政党居于社会主义 现代 化建设的领导核心地位，这也是毫无疑问的。因而在现实生活中，党政关系的处理仍然是一个十分棘手的大问题。
基于这样的实际状况，邓小平同志开始从党和国家领导制度的层面进行思考。他率先提出了加强党的领导必须改善党的领导的重要论断。1980年8月18日，在中共政治局扩大会议上他发表了 《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，一针见血地提出了党和国家现行领导体制中存在的权力过分集中和党政不分、以党代政的严重弊端，提出要着手改革过分集中的党和国家的领导制度，“着力解决党政不分、以党代政的问题。”[10]党和政府、 经济 组织、群众团体之间要明确、合理地划分职权，使党“可以集中精力管党，管路线、方针、政策，”[11]
1986年9月至11月，邓小平在谈及有关政治体制改革问题时，又多次强调，高度集权、党政不分的党和国家领导体制已经不能适应当前和今后形势与任务的要求，是滋长官僚主义，导致工作效率低下的主要根源。因此，邓小平提出政治体制改革的 内容 ，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[12]为什么要把解决党政分开放在政治体制改革的第一位，邓小平解释说，一是实行党政分开，能有效地克服官僚主义，提高工作效率。因为政府机关“效率不高同机构臃肿，人浮于事，作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”[13]二是实行党政分开有利于社会主义民主和法制建设。长期以来，在党和国家政治生活中，封建主义的残余 影响 难以根除，集体领导和党内民主遭到破坏，其根本原因就在于党政不分、以党代政的高度集权的领导体制。三是实行党政分开有利于加强和改善党的领导。在党的历史上，高度集权、党政不分、以党代政的领导体制由来已久，积习很深，人们常常把加强党的领导等同于以党代政，等同于党组织直接包办干预。不破除和改革这种观念和体制，其他方面的改革就不可能深入，党的领导地位就无法真正得到加强和改善。
根据邓小平实行党政分开、推进政治体制改革的思想，党的十三大在我们党的历史上第一次把政治体制改革提上了全党的日程，明确提出政治体制改革的关键首先是党政分开，并详尽地阐述了党对国家政权的领导方式，指出“党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”[14]
邓小平还一直认为，改革党和国家领导制度，实行党政分开，既要积极、大胆、坚决，又要循序渐进，不能操之过急。一方面，改革党和国家领导体制，实行党政分开，是社会主义现代化建设的需要，是建设社会主义民主政治的需要，是加强和改善党的领导的需要，必须积极、大胆、坚决地推进政治体制改革。另一方面，改革党和国家领导体制，实行党政分开，又是一项十分复杂和艰巨的任务，“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确定正确的方向。”[15]由于这一任务的艰巨性和复杂性，邓小平强调在具体实施步骤上，一定要审慎从事，稳妥可靠，不能急于求成，要保证党的执政地位和领导作用的巩固。
从整个国际共产主义运动的历史来看，如何正确处理好党政关系，实行党政分开，迄今仍是一个十分敏感和难以解决的现实难题。马克思、恩格斯由于实践的局限，未能对党政关系作出论述；列宁在社会主义建设实践中曾提出过一些正确的思想主张，但来不及深入展开和付诸实践；在斯大林、毛泽东领导时期形成和 发展 的党的一元化领导体制被实践证明是不成功的。二十世纪五十年代以来，苏联和东欧社会主义国家也都为改革党的领导体制进行了多方面的探索，但到八十年代末九十年代初，发生了震惊世界的东欧剧变和苏联解体，执政的共产党纷纷丧失了国家政权。在这种严峻的国际大变局中，改革党和国家领导体制又面临着新的考验。邓小平关于处理党政关系的一系列正确思想，需要我们当代 中国 共产党人在世界政治多极化、经济全球化的机遇和挑战面前，在新的历史条件下，拿出更大的创新勇气和政治智慧，不断进行丰富、完善和发展，以便成功地构建起有中国特色的党政关系新体制，促进社会主义民主政治的发展和中华民族的伟大复兴。
参考 文献 ：
[1]孙中山全集第八卷[M].北京：中华书局.1986.第282页
[2][3][5][6][8][9]邓小平文选第一卷[M].北京：人民出版社.1994.第10、12、217、218、156、232页
[4]《毛泽东著作选读》下册[M].北京：人民出版社.1986.第832页
[7]十一届三中全会以来党的历次全国人民代表大会中央全会重要文件选编（上）[Z].北京：中央文献出版社.1997.第272页
[10][11][15]邓小平文选第二卷[M].北京：人民出版社.1994.第321、343页
[12][13]邓小平文选第三卷[M].北京：人民出版社.1994.第177、179页
[14]中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社.1987.第37页