2001年美国“9·11”恐怖事件发生后，国际 社会 对恐怖主义形成了人人喊打的合作反 恐局面，大力加强了反恐怖的双边和多边国际合作。但实际上，国际上对恐怖主义 问题 的认识并不一致，分歧明显存在。这种认识分歧有的表现在不同国家之间，有的表现在 同一国家的不同政要之间，有的表现在不同学者之间。由于恐怖主义实质上是一个 政治 和社会问题，人们所处的立场不同，看法也很难一致，有的分歧甚至是根本对立的，很 难从根本上解决。(注：胡联合.当代世界恐怖主义与对策.北京：东方出版社，2001：4 73～476，493～503)因此，国际反恐合作仍然存在不少实质性的困难，特别是在牵涉到 国家利益的关键问题时，开展相关领域的反恐国际合作往往相当困难。下面简要 分析 国 际社会关于恐怖主义问题的主要认识分歧。
一、关于恐怖主义的判定
恐怖主义是当今世界的一大公害。但是长期以来，国际社会对于什么是恐怖主义，一 直都没有达成共识。大体来看，分歧至少表现在以下八个大的方面：
第一，关于反政府的暴力活动。西方社会大多将一切反政府的暴力活动都纳入恐怖主 义范畴，多数 英语 词典将恐怖主义定义为一种有政治目的的非法暴力活动，从而混淆了 革命与恐怖主义的界限，常常将几乎所有的革命暴力都纳入恐怖主义范畴。
第二，关于被占领土上的人民反抗外来侵略的暴力活动。西方社会大多将被占领土上 人民的反抗性暴力活动都纳入恐怖主义范畴，而广大 发展 中国 家对此往往持不同看法： 有的强调被占领土上的人民有权采取一切自卫措施(包括暴力手段)进行反抗；有的则强 调只有针对无辜平民目标的暴力攻击活动才可划入恐怖主义范畴，而针对军人、政治官 员等目标的暴力攻击活动不应属于恐怖主义活动。这种分歧在当今世界的现实表现之一 是，对于巴勒斯坦被占领土上的巴勒斯坦激进分子针对以色列目标的自杀式爆炸活动是 否应纳入恐怖主人活动范畴，存在不同意见。有的认为，一切自杀式爆炸活动都是恐怖 主义活动，有的认为反抗外来侵略的一切暴力活动不应视为恐怖主义，有的则认为只有 针对以色列无辜平民目标的自杀式爆炸活动才可以纳入恐怖主义范畴，而针对以色列官 员、警察和军人的自杀式爆炸活动不属于恐怖主义。
第三，关于恐怖主义与游击战、战争的区别。西方不少政要和学者往往将游击战纳入 恐怖主义范畴，甚至将不少发展中国家争取民族独立、反对腐朽政权统治的游击战都当 作恐怖主义活动来处理。有的则将一切反政府的战争都纳入恐怖主义活动范畴。这些观 点显然难以得到一些发展中国家的认同。
第四，关于打击哪些目标属于恐怖主义活动。有的意见认为，只有针对无辜平民目标 的暴力活动才属于恐怖主义，而针对政府目标、军事目标的暴力活动不属于恐怖主义。 有的认为对于处在非战争状态下的军事目标的打击也应划入恐怖主义范畴，而有的则认 为不应纳入恐怖主义范畴。对于“9·11”恐怖事件，学者们的看法也不完全一致，如 有的认为攻击世界贸易中心大楼是恐怖主义活动，而攻击美国防部五角大楼不属于恐怖 主义活动。
第五，关于暴力威胁是否可纳入恐怖主义范畴。有的认为只有实施了暴力活动，才可 以划入恐怖主义活动；而有的认为虽然尚未实施实际的暴力活动，但以暴力相威胁的， 也应属于恐怖主义。
第六，关于恐怖主义是否是有组织的活动。有的认为恐怖主义必须是有组织的活动， 只有恐怖组织的暴力活动才能纳入恐怖主义活动范畴，而个人的暴力活动不应纳入恐怖 主义活动范畴。有的则认为，只要实施了有关的暴力活动，危害了公共安全或国家安全 (如爆炸公共建筑物)，不管其是有组织的行为，还是纯粹的个人行为，都应纳入恐怖主 义范畴。
第七，关于是否将恐怖主义界定为弱者对抗强者的武器。西方国家往往将恐怖主义仅 仅界定为弱者对抗强者的武器，从而在国际政治中总是把国际恐怖主义等同于弱小国家 或势力针对西方大国或强国的恐怖主义；而把强国针对弱国或小国的暴力攻击活动(如 暗杀、轰炸民用目标)仅仅视为一种报复性行动或军事打击行动而排除在恐怖主义范畴 之外。(注：胡联合.第三只眼看恐怖主义.北京：世界知识出版社，2002：18～19)弱小 国家当然不可能赞同这样的双重标准。
第八，关于恐怖主义是否必须有政治目的。有的认为恐怖主义必须有政治目的，否则 不能成其为恐怖主义；有的则认为不管是否有政治目的，只要实施了危害公共安全的暴 力活动，就是恐怖主义活动。
二、关于恐怖组织的认定
由于国际社会对于恐怖主义的判定存在分歧，因此在恐怖组织的认定上也必然存在相 应的分歧。特别是由于政治立场不同，一个国家在恐怖组织的认定上，必然以维护本国 国家利益与国家安全(包括作为其核心的社会政治制度)为标准，因此对某一组织是否是 恐怖组织，不同的国家难免会有不同的看法。搞殖民主义和霸权主义的国家往往将反对 其侵略的武装抵抗组织一律当作恐怖组织对待。例如，自20世纪50年代以来的相当长时 期内，以色列和西方社会都将阿拉法特领导的“法塔赫”和巴解组织当作恐怖组织对待 ，并且不愿意同其接触。80年代末，美国才解除了同巴解组织接触的禁令。又如，长期 以来，资本主义国家往往将反对其统治的革命组织都当作恐怖组织来对待。从总体上看 ，国际社会在恐怖组织认定上的分歧如下：
第一，分歧首先突出地表现在政治倾向性和双重标准上。不少西方国家长期以来总是 搞双重标准，实行“一个国家的恐怖分子是另一个国家的自由战士”的做法，以西方意 识形态与国家利益划线，在严厉谴责与打击本国、本阵营的恐怖主义和国外反西方的国 际恐怖主义活动的同时，却不把非西方阵营和非亲西方阵营的反政府恐怖暴力活动当作 恐怖主义活动来对待，而是当作所谓的“反对独裁统治”或“争取民族自决权”的活动 来对待，从而加剧了当代世界恐怖主义的泛滥。这种情况在对待民族分离主义恐怖组织 方面表现得比较突出。
第二，对某一组织成员的恐怖暴力活动是否具有代表性，存在意见分歧。很多意见认 为，只要是实施了恐怖主义活动的组织，就是恐怖组织，而不管其活动是组织的整体行 为还是组织内个别成员的行为，也不管该组织的政治取向是搞暴力恐怖的，还是所谓的 和平派；但也有一些人认为，在认定恐怖组织时，应该区别该组织的主流是主张搞暴力 恐怖活动的还是不主张搞暴力恐怖活动的，某一具体的恐怖活动是该组织的代表性的行 为(领导决定实施的)，还是非代表性的个别成员的行为。如果只是非代表性的行为，哪 怕已经实施了一些恐怖活动，也不应就此将该组织划为恐怖组织。
第三，确定恐怖组织，是不是需要其已经实施了恐怖主义活动这个要素。有的意见认 为只有某一组织实施了具体的恐怖主义活动，才能将其定为恐怖组织；而有的认为，只 要该组织章程中宣扬以恐怖暴力活动为手段，并阴谋策划实施恐怖主义活动，不管是否 已经实施了恐怖主义活动，均可将其定为恐怖组织。
第四，对所谓的“激进派”(“暴力派”)和“温和派”(“和平派”)组织要不要有所 区别，是否一起划为恐怖组织。有的认为，恐怖组织为了实现其政治或社会目的，往往 都有意识地在内部分所谓的“激进派”和“温和派”，两派势力实际上暗中相互利用， 通过不同 方法 向政府施加压力，以迫使政府让步。事实上，“温和派”总是声称除非答 应他们的要求，否则他们不可能阻止“激进派”用暴力手段来实现其政治目标。因此， 对于这种“激进派”和“温和派”，只要他们的本质是一样的，实际中是相互勾结的， 那么就应将其一起划入恐怖组织范畴，而不能只将“激进派”划入，而把“温和派”排 除在外，以防其利用“温和派”的假面孔逃避打击或发展壮大。但也有的人认为，对两 者应该区别对待，“温和派”只要还没有实施恐怖活动，就不应划入恐怖组织范畴。如 果把没有从事恐怖活动的“温和派”反政府组织都划入恐怖组织范畴，会导致政府借打 击恐怖主义之机压制民主、压制政治与言论自由。
第五，支持或庇护恐怖主义的组织是否应划入恐怖组织。美国方面曾指出：谁支持恐 怖主义，谁就是恐怖主义；谁庇护恐怖主义，谁就是恐怖主义。但不少人对美国的这一 观点存在不同看法，认为这扩大了恐怖主义和恐怖组织的范畴，因为支持或庇护恐怖主 义，并不等于恐怖主义；支持或庇护恐怖组织，并不等于就是恐怖组织。
三、关于恐怖主义滋生的原因
对于恐怖主义滋生的原因，人们的认识也存在不少分歧。大体而言，主要的认识分歧 至少表现在以下几个方面：
第一，霸权主义与强权政治是否是国际恐怖主义滋生的重要原因。广大发展中国家大 多认为，霸权主义与强权政治是国际恐怖主义滋生的重要原因；而美国等少数西方国家 则不以为然，他们认为少数“无赖国家”和极端势力对美国和西方式的“民主和自由的 政治制度、文明和生活方式”的反对与仇视，才是国际恐怖主义的内在原因，因此，只 要美国和西方式的民主和自由的政治制度、文明和生活方式存在一天，只要“无赖国家 ”和极端势力还没有被彻底消灭，国际恐怖主义就不可能被消除。美国等少数西方国家 始终把国际恐怖主义的根源推到伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、苏丹、朝鲜、古巴等 少数几个他们认定的所谓“支持国际恐怖主义的国家”和伊斯兰极端势力身上。
第二，宗教与恐怖主义是否存在关联性。有的认为(特别是西方不少政要和学者)，宗 教是滋生恐怖主义的温床，戴维·拉波波特等人甚至指出：直到19世纪民族主义、无政 府主义和其他意识形态产生为止，“宗教为恐怖主义提供了唯一的可以接受的正当辩护 ”。还有人把伊斯兰教与恐怖主义混同，认为伊斯兰教是恐怖主义产生的原因，认为在 当代世界，各种形式的宗教走向极端主义时，就更容易直接滋生恐怖主义。但是，相反 的一种意见认为，世界上的宗教都是主张和平的，伊斯兰教是爱好和平的宗教，坚决反 对把宗教与恐怖主义联系在一起，宗教极端主义已经超出宗教的范畴，宗教极端主义恐 怖主义活动只是利用宗教或打着宗教旗号进行的违法犯罪活动，与宗教无关。与此相关 的一个分歧是，是否存在“邪教”恐怖主义的问题。因为有的意见认为新兴宗教(如膜 拜团体)不是宗教，他们进行的恐怖主义活动不能说是宗教因素引起的恐怖主义，而只 能说是邪教恐怖主义；但也有意见认为，新兴宗教也是一种宗教(如日本的奥姆真理教 在东京地铁毒气事件之前有宗教法人资格)，任何人有信仰不同宗教和不同宗教的“神 ”的自由，而不论其是传统宗教还是新兴宗教，至于他们后来走向恐怖主义， 自然 应依 法打击，但也不必再因此生出一个邪教的概念来(他们认为邪教是一个政治概念，带有 明显的价值判断色彩)。这种意见认为宗教自由不等于可以违背 法律 ，任何宗教和宗教 信徒都不得从事违反法律、危害国家安全、公共安全、公共秩序、公共道德和国家利益 的行为，否则，不管他是什么人、哪种宗教，都要受到法律的惩处。简言之，任何人有 信仰包括新兴宗教在内的各种宗教的自由，但决没有因此而违背法律的自由；至于惩处 其违法犯罪行为，则无须否定其新兴宗教身份的性质。正如(西方)“结社自由”意味着 可以“自由”组建工会与政党，但任何工会与政党都不得违反法律、从事危害国家安全 、公共安全和国家利益的行为，尤其不得从事颠覆现政权的行为，否则，必将得到法律 的惩处。但无须否定其是工会或政党的身份性质。总体来看，西方国家不少政要与学者 往往将恐怖主义与伊斯兰教联系在一起，而伊斯兰国家则坚决反对任何将伊斯兰教与恐 怖主义联系在一起的观点与做法。