政府公平与效率模型刍析

    政府是 经济 系统三大活动主体之一（个人、厂商、政府），政府是财政活动的主体，其活动表现为直接的财政收支活动以及与财政收支相关的活动等。为了深入了解经济运行的全过程，必须深入 研究 经济系统中的各个主体及其活动过程。消费者 理论 与厂商理论对个人与厂商分别作了详细的研究，但经典的经济学教材对政府的研究较少，而且存在较大分歧。本文主要对政府组织进行研究，旨在说明政府运行的目标与机制等，即澄清政府组织的性质、目标及环境，即：政府的目的与目标是什么，其目标函数与约束条件是什么？政府实现其目标的关键与运行机制又是什么？本文试图探索以上 问题 ，在第一部分对政府与市场的关系及性质进行了重新思考，第二部分重点探讨了政府公平与效率模型及政策建议，第三部分得出政府公平效率模型的结论与政策性建议。
 
一、政府、市场的关系及性质
 
    现代 经济学是建立在市场经济基础上的，经济学中关于政府与市场的关系讨论贯穿于整个经济学学科体系的建立和经济 发展 的实践，从未停止过。理论从最初斯密的“廉价政府”到凯恩斯的政府干预论，再到新自由主义的反对政府干预，实践中，市场化成为世界潮流，在各国不同程度的进行着，但是各国的市场化程度也表现出了巨大差异。我们从重新认识市场与政府的关系出发讨论政府的性质。
 
    1、重新认识市场制度与市场化
 
    我们经常所说的市场经济实际上是指市场制度，市场制度是经济运行中市场力量对资源配置起基础性作用的一整套运行机制、规范或制度等。人们认识到了市场在配置资源方面的优越性之后，开始加强了市场制度的建设，即市场化过程。实际上，市场先于市场制度与市场化，在长期的经济实践中，人们逐步建立起市场制度，进行着市场化。市场化程度高不仅仅是指衡量市场化的一些量化指标的比例高，更重要的包括市场制度的完善，如市场与政府的关系融洽程度高等。就是各个发达资本主义国家的市场经济制度也差异巨大，在一个好的市场经济体制中，各个经济活动主体或组织的自由和权益都应得到尊重和保护，市场的有效性与政府的有效性能相互配合好。
 
    2、重新认识政府、政府组织与政府制度
 
    在认识到了“市场不是万能的”之后，人们找到了政府存在的理论上的可能性。从个体利益的角度出发，当人们的一些利益无法由自身完成时，建立各种组织来实现共同的利益成为人们的必然选择， 企业 与政府都带有组织这一本质性的特点。如果我们坚持经济学的行为主体是单一的个人，即单一的经济人假设，那么企业与政府都是个人为了实现自身目标而建立起来的组织。或者将企业与政府都视为一种制度，都是经济人为了追求资源配置效率与个人利益而建立的制度，是个人为了自身的目标而进行的制度创新。如：政府提供公共品，居民缴纳税收，其实质就是全 社会 的个人为了实现仅凭个人无法实现的目标而进行制度创新与合作的结果，建立政府组织并形成政府制度。如果将个人缴纳的税收视为政府组织提供公共品的价格，那么政府制度就是一种间接的交易制度，是一种资源配置方式与分配方式，每一个个人都可以从使用公共品与缴纳税收中获益。笔者将人类建立的资源配置制度分为两种，即市场制度与组织制度，二者的主要区别是：利益个体为了自身目标而采取的手段或方式不同，即手段的差异性，市场制度中个体的目标是通过自己选择与市场配置的方式来追求自身利益的最大化，而组织制度中个体的目标是通过实现集体或组织的利益最大化来追求个人利益，必须实现组织利益最大化与个人利益最大化的相容。其中组织制度包括企业制度、政府制度与非政府组织制度（NGO或NPO非营利组织）等。
 
    政府作为一个组织，其目标取决于组织的各个成员。一方面，财政或政府的活动是通过既定的组织制度即政府制度来执行的，而政府制度的典型机制是 政治 程序（含 法律 程序），这是一种集体决策机制，该机制能保证的目标是满足大多数人的意愿或利益，也就是追求个体间的公平，也只有将政府组织的目标定为追求公平，才能实现个人与集体利益的相容性，否则政府作为组织就失去了存在的必要性。另一方面，各种组织的成员也处于市场制度下，市场制度采用的典型机制是个体决策机制，该机制能保证个体利益的实现，也就是追求效率。综合以上两方面，政府与市场结合并以市场调节为基础的市场经济制度可以保证公平与效率双重目标的实现。
 
    假设政府的集体决策机制是政府运行或公共产品提供的唯一的必然的机制，那么政府的目标就是追求与满足多数人的意愿或利益，即追求个体间的公平。那么，任何的不顾客观存在的政治选择机制而假设政府的目标仅仅是追求效率的理论与模型，有些不切合社会实际。
 
    政府具体目标的制定、执行、监督等都是以间接方式为主，其交易成本较高，所以为了提高资源配置效率，社会应该尽量减少政府的活动范围，将政府的活动范围限定在其必需的范围内，如提供纯公共产品与服务，并逐步通过市场与非政府组织等来提供一些准公共品。
 
    3、市场与政府结合的市场经济制度
 
    两者结合的形式多种多样，结合形式的不同成为划分经济制度类型的标准。以市场作为基础的资源配置方式就是市场经济制度，主张反对政府过度干预经济，政府仅仅提供旨在追求整体利益或公平的公共品；而以计划为主或以政府调节为主的资源配置方式就是计划经济制度，主张政府全面干预。实践表明，政府干预的目标与实际的干预绩效之间存在巨大差距，大范围的政府干预效率并不高。有些政府干预不仅仅没有解决问题，反而增加了解决问题的难度，浪费了财政资金。正如弗里德曼所言：“一个机构尤其是政府机构“应该”实现的目标是一回事，而这个机构实际实现的目标则是另一回事。”[2]
 
    反对政府过度干预经济但并不是否认政府在经济社会中所起的作用，恰恰是为了更好的发挥政府的作用，才对政府的目标、职能范围、机制等做出更加规范的界定。公共财政正是为了发挥市场作用、弥补市场失效、提供必要的公共产品或服务等而形成发展起来的一种政府制度（财政类型）。公共财政并非反对市场的作用，实践证明良好的公共财政恰恰是与市场制度配合良好的政府制度。所以，单一的市场与政府制度各有优缺点，扬长避短，最好的选择是两者的结合，即以市场作为资源配置的基础方式、以政府调节为辅的市场经济制度，又称混合制度。
 
    市场经济制度的伟大之处就在于其设计了一个良好的制度环境：市场中的各个活动主体或组织都按照自己的目标来选择行动，追求效率或公平；在追求效率方面，市场机制更有效，在追求或保护公平方面，政府制度的作用更大；两者互为补充，缺一不可。市场机制保证个人在公平的约束下（即政府制度下）追求效率，政府制度保证个人在效率的约束下（即市场制度下）实现公平，两种制度融合形成新的市场经济制度。政府作为市场的监督与监管者担负着制度创新的重任（这里将法律、规制、制度统称为制度）。
 
    至今，主流现代经济学在研究市场微观主体时，假设政府是固定的，而在研究政府或财政时，假设企业与市场制度是固定的，即外生的，得出的结论并不适合所有的国家，尤其像我国这样的转轨国家。主要原因是我国的市场经济制度十分不完善，与市场机制协调的政府制度存在很多问题。所以，建立一种能解释各国经济制度的经济学说是摆在广大学者面前的一项重要任务。我们不否认存在市场失灵，但这不是一定采用政府干预的充分条件，市场失灵可以通过制度创新与改革，即建立与完善混合经济制度来弥补。