当代 中国 正经历一场广泛而又深刻的 历史 性变革，这场变革涉及到 社会 的方方面面，其中 政治 变革也凸现出比较明显的 发展 趋势。我们所以把这种变革视为政治发展，就在于，政治发展不仅是一个描述性概念，而且也是一个目标性概念，建设社会主义民主是中国政治改革的基本目标。所谓“当代中国的政治发展”，也正是在民主化取向这个意义上使用的。本文拟从十个主要方面对当代中国政治发展的趋势进行讨论。
一、国家与社会的关系从高度一体化转向适度分离
改革开放前的中国，特别是在建国初期，为了尽快摆脱贫穷落后，加速实现 工业 化，实行了高度集中的中央计划体制和管理体制。这种体制的基本特征是社会高度的国家化，其国家与社会的关系表现为两个方面：一方面是社会权力相对萎缩。由于社会缺乏自主性，社会流动性差，内部分化不明显，各种社会组织无法得到正常发育，社会内部难以形成一套自我管理、自我约束的内在机制。另一方面是国家权力的无限扩张。高度集中的计划 经济 体制和高度集权的政治体制使国家权力渗透到社会的各个领域，整个社会从微观到宏观，从个人到组织几乎都成了没有任何自主性的国家权力的附属物。社会的高度国家化，虽然可以提高国家权力的组织动员能力，在特定的情况下能够推动经济在短时期内的高速增长，但是，它不能从根本上解决经济与社会发展的动力和协调 问题 ，不可能创造一个生机勃勃、充满活力和创造性的 现代 社会。
在改革开放初期，由于对国家与社会的关系缺乏正确的理解，在提出破除高度中央集权的管理体制的任务时，并没有自觉地意识到造成这种体制的更深层原因，所以，当时的改革只不过是在政府机构之间重新分配权力，即把一些权力下放给地方政权，由原来的中央行政控制变为地方行政控制，并未在国家与社会的关系上作大的调整。这种改革虽给地方带来了很大积极性，但没有触及到我国社会运行中的根本问题，即政治对经济、国家对社会的高强度支配。这种改革思路和作法，在实践中不但没有带来预期的效果，而且产生了新的问题。
到了本世纪80年代中期，我国在 总结 和反思前一段改革思路之后，及时作了调整。90年代在强化市场化取向的经济改革的同时，在管理体制上实行政企分开和转变政府职能的改革。随着经济体制和管理体制改革的不断深入，国家与社会的关系也经历了重大的转变，呈现出适度分离的趋势。主要表现在以下几个方面：第一，社会主义市场经济体制的确立，根本改变了我国传统的计划经济模式和经济运行方式，市场经济的实行导致了 企业 自主权的扩大和经营机制的改变，使社会的经济领域逐渐摆脱了国家行政权力的直接控制，享有了一定的自主权，从而改变了国家与社会一体化的经济基础。第二，国家对社会的控制幅度有很大收缩，国家直接控制的社会资源和领域都已经大大减少。如在整个国民经济体系中，各种经济成分共同发展；城市公共福利事业社会化、 农村 村民自治制度、社会保障以及社会救济制度等方面都有了相当程度的发展，社会自我协调能力有显著提高。第三，国家对社会的控制强度有明显改革，不再以强制性的行政指令和计划为主，而是以 法律 和经济手段为主来调节和控制社会的运行。第四，国家与社会在组织结构上有了明显分化，改变了过去社会组织行政化的倾向。企业以及其它类型的社会组织，如各种协会、学会、 研究 会、民间社团和一些事业单位逐渐与国家行政组织相分离，成为具有确定法律地位的独立法人。与此同时，国家对社会的管理权力也受到法律的约束。随着国家把本应属于社会的权力重新归还给社会，极大地解放了社会生产力，促进了社会的自我发育和成熟。一种以社会为主体，国家依法进行调节和管理的国家与社会适度分离的新型关系正在逐步形成。
二、政府权力从中央高度集权转向寻求中央和地方集权与分权的相互协调
在改革开放以前，我国实行的是中央高度集权的体制。这是一种由中央运用行政力量和行政办法集中地配置社会资源的管理体制。其根本特征是决策由中央一级作出，保证中央指令性计划的贯彻和落实是地方的根本任务，地方不具有相对独立的职责。尽管在这期间也搞过地方分权，但是，这种分权是在政治经济一体化的条件下，是在遵守和执行全国统一的指令性计划的前提下的地方分权。这种调整往往出现一统就死、一放就乱的局面。
实行改革开放后，我国采取行政性分权的办法，试图改革中央政府权力高度集中的问题。例如，从1980年起实行“划分收支，分级包干”的财政体制。此外，在计划投资、进出口、税收、价格、外汇、引进外资、预算外资金等方面，先后给予了地方政府以更多的自主权。虽然地区、行业间的竞争为经济发展注入了活力，但同时也付出了巨大的代价。一是导致地区结构趋同；二是造成投资需求膨胀，引起大量不必要的重复建设和盲目建设，并一再引发通货膨胀；三是中央政府调节经济的能力大大削弱，地区间市场封锁倾向抬头，妨碍了资源的合理配置，国有企业困难加重；四是在下放权力的同时并没有建立起完善的对地方权力进行约束和监督的机制，导致了腐败的滋长。
由计划经济向市场经济转轨的过程，实质上也是权力从集中到分散的过程。然而，否定高度集中的计划经济体制，并不意味着否定中央政府的积极作用，也不意味着否定中央政府适当集权的必要性。在以地方分权为取向的改革过程中出现的种种问题的根源，不在于中央与地方关系本身，而在于没有从根本上改变计划经济体制，政治经济一体化的问题没有解决。在这种前提下，地方政府不再是一个消极的被控客体，而成为一个能动的追求自身利益的主体，因此，在区域的特殊利益的驱动下，就必然表现为主动的扩权和寻求利益的最大化：一方面是想方设法地向中央要权；另一方面是千方百计地保护和扩大地方利益。如果把改革的着眼点只是局限在“中央集权”还是“地方分权”上，停留在行政性分权上，不从重建国家与社会间关系的高度来认识和实施这场改革，那么中央与地方关系的改革必将失去强大的社会支持，改革的措施只能是枝节性的权宜之计，不能从根本上改变旧的政府体制，更不能解决改革过程中出现的中央对地方某些方面仍然统包过多与调控乏力的现象同时并存的问题。实际上，片面强调中央集权而忽视地方利益和片面强调地方分权而忽视中央权威的倾向都是错误的。
1992年，在中国改革处于艰难选择的关键时期，我国明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这实际上为超越仅仅从中央与地方对立的角度考虑问题，特别是仅从行政分权来考虑问题的片面观点指明了方向。要彻底摆脱“一统就死、一放就乱”的恶性循环，就必须在市场经济的基础上，在国家与社会相对分离的大背景下，重新界定中央与地方的关系，实现二者关系的合理化、法制化。
所谓中央与地方关系的合理化，概括地说，就是要建立与市场经济相适应的、符合现代社会政治经济结构要求的、集中与分散有机结合、分工合理、相互监督、相互协调的新型的中央与地方关系。实现中央与地方关系集权与分权的相互协调，应做到既能保证中央的权威，发挥中央在经济和社会发展中的主导作用，又能保证地方具有相对独立和明确的责权利，能有效治理地方事务，即“在合理划分中央与地方职责和权限的基础上，充分发挥两个积极性”。而实现这一目标的关键是 科学 地、合理地做好事权的划分，明确哪些属于“中央专有权力”，如中央政府负责内政、外交、国防和宏观调控等职责；哪些属于“地方专有权力”，地方政府作为中央政府的代理和地方利益的代表，依法独立地处理地方事务，如发展地方公共事业，负责地区的文化 教育 和社会保障等；哪些属于“中央与地方共有权力”，如维持市场秩序，保证社会稳定等。需要说明的是，寻求中央与地方关系的相互协调是一个动态平衡过程，人们不可能找到一个固定的最佳平衡点。中央与地方关系需根据实际情况的变化而作动态调整。
所谓中央与地方关系的法制化，是指要通过立法程序制定法律来规范中央与地方的关系。一方面做到在调整和处理中央与地方关系时有法可依；另一方面通过规定中央与地方职权变更的法律程序，保证中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性和规范性。同时，一旦中央与地方对具体的职责权限划分的解释和实际执行过程中发生争执时，应由全国人民代表大会常务委员会或有关司法机关依法进行裁决。
三、政治权威从神圣化转向世俗化
中国是一个封建文化传统 影响 久远的国家。新中国建立后，由于我们忽视了在思想文化领域开展对封建文化传统的梳理和批判，同时对西方近代形成的体现人类文明成果的民主和法治理念也缺乏认真的研究和阐释，致使在一种非民主的政治理念指导下，开始了强化政治权威的过程。这一过程通过神化领袖来加强政治权威。
随着国家与社会的逐步分化，特别是日常生活的政治化状态的终结，中国社会出现了一种明显的世俗化的趋势，反映在政治上，则是政治权威的世俗化。具体表现在以下几个方面：
第一，对政治权威的看法实现了从“神”向人的转化。自从中共十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线以来，解放思想和打破禁区一直是这个时期的社会主流。一些禁忌相继被破除。尤其是在学术界开展的真理标准的大讨论，在社会上通过各种形式展开的对“文革”所造成的难以估价的损失，特别是给人们心灵所造成的难以弥合的创伤的控诉，对大搞个人迷信和个人崇拜的做法的揭露和批判以及对“文革”成因的深刻反省，彻底破除了笼罩在领袖身上的神圣光环。人们认识到，政治权威是人，不是“神”；政治权威不仅要过世俗生活，而且也会犯错误。既然权威不是神而是人，其言行就不是绝对的、完美的，对其行为进行评价和监督就成为制度安排时的一种必然选择。社会成员对政治权威的看法上的这种转变的意义是深远的，对这种意义的理解不应仅局限于如何看待政治权威及制度如何安排上，更深层的意义在于它唤醒了民众长期被压抑的独立意识和自主意识，加深了人们对自己的判断力和能力的确信。当民众突然意识到领袖失去了神圣的意义，发现了领袖的世俗性，政治以及决策过程也 自然 失去了神秘性，人们在解嘲过去的幼稚的同时，最渴望的是实现自身的价值。抛开其它方面不谈，民主观念与封建观念的最大区别恰恰在于，民主政治被看作是普通人的政治而不是“圣贤”政治。在这个意义上说，人们在观念上对政治权威由神向人的转变为民主政治的建设提供了认识论根据。
第二，开始了由人格化权威向制度化权威的转变。改革开放前的中国对政治权威的神化与欧洲中世纪神化王权的方式不同，它是通过将权威个人的某些禀赋神化来建立权威的。这种权威与马克斯·韦伯所说的“个人魅力型”权威相类似，属于一种人格化权威，民众对这种权威的信仰和服从也完全是个人化的，是一种典型的个人崇拜。这种关系是建立在民众对领袖个人的忠诚关系上，而不是一种制度安排上。阿尔蒙德认为彻底摆脱人格化的权威的影响是发展中国家政治现代化过程中所面临的一个关键问题，他指出：“这些国家政治发展中的一个关键问题是，如何把合法性从个人身上转移到政权上来。”〔1 〕“文革”的教训也从反面证明了这一点，要实现国家的长治久安，必须从根本上实现从人格化权威向制度化权威的转变，也就是从人治走向法治。而实现这种转变的关键是要改革传统的高度集中的政治体制。自从80年代初以来，我国在政治领域进行了一系列的改革，如废除领导职务终身制，改革过去的权力过分集中的制度安排，通过一些具体的、可操作的措施来加强人民代表大会在政治生活中的作用，建立和完善对国家权力的制约和监督机制等。这些改革对促进由人格化权威向制度化权威的转变起到了推动作用。
第三，人们往往不再以某种预设的抽象原则和“超凡魅力”而是以政府的实际作为来评价政治权威。传统的作法主要是通过意识形态的解释功能和神化领袖个人来树立权威，为其建立合法性基础。随着市场化取向改革的发展，反映在文化上，则是与世俗生活的日益相融。而世俗化所引起的人们消费欲求的增长以及功利意识、个人意识的增强都极大地改变着人们的价值观。人们对实用、实效和实际利益的看重也改变着对政治权威的评判标准。政治权威的魅力已不仅仅在于提供一种主义、一种感召和一种理想，而是首先在于能否满足民众对世俗生活的实际需要。在这个意义上说，政治权威的实际作为，也就是政治的有效性，日益成为其合法性的基础。
四、政治决策从注重经验转向注重科学
长期以来，我国曾在加强党的一元化领导的口号下，几乎将政治决策权力集中于党的“一把手”身上，这种高度集权的政治决策体制决定了我国传统的决策方式基本上属于经验型决策。具体表现为政治决策主要是领导者根据个人的直觉判断、经验、才识、经历、情感等进行。其特点是决策过程简单，信息处理量有限，主观随意性大，个人意志对决定的形成起根本性的作用。这种决策方式曾给我国的经济建设带来了难以弥补的损失。从根本上说，经验决策是小生产条件下的产物。由于领导者个人的经验与知识有限，同时又受到本人精力和所处环境的限制，不可能非常全面、及时、准确地了解和处理信息，而经验决策的成败又往往取决于领导者个人，这就决定了经验型决策失误的可能性较大。特别是当权力系于领导者一身时，不仅强化了决策的主观性、随意性，容易造成决策失误，而且又很难改正失误。
进入新时期后，我国面临着现代化建设的艰巨任务，无论从建设的规模而言，还是建设的复杂化程度而言，都是过去所根本无法比拟的，这就使得原来那种凭借领导者个人的经验和智慧进行直接决断的 方法 ，已经难以达到正确决策的目的了。改变传统的决策方式，由经验上升为科学，实现政治决策的科学化，就成为新时期政治发展的一项基本 内容 。为了保障决策过程能够体现科学精神和科学态度，实现决策的科学化，我们主要从两方面做出了努力。一方面实施了实现决策主体的革命化、年轻化、知识化、专业化的战略方针，一大批具有较高政治素质、年富力强又懂得现代化建设专业知识的人才陆续充实到各级决策机关，在决策主体建设方面，实现了由重资历向重学历、由重经验向重知识的转变。另一方面，对原有的政治体制和领导方式也相应做了改革，在决策体制、决策程序、决策手段科学化方面取得了较大的进展。具体表现为：
第一，一个适应现代化建设需要的科学决策体制初步形成。改革开放以来，我国从中央到地方都相继建立了信息中心以及各种形式的市场和民情调查、民意测验等机构。这些机构作为决策的支持系统，在利用现代化手段收集、筛选、加工、传输、储存信息等方面，为各级政府科学决策创造了条件。在加强信息系统建设的同时，政策咨询系统也有了迅速的发展。一方面在国家机关普遍设置了正式的政策研究机构；另一方面从大学、研究所等科研机构以各种方式组织、聘请了一大批不同领域的专家、学者作为政府决策的咨询人员，初步形成了一个专门化的能对政治、经济、文化、科学技术、市场动态等各方面情况进行研究，并能就一些技术性、战略性、长远性和全局性问题开展多侧面、多角度、多层次的综合 分析 的政策咨询、评价系统。作为领导的智囊，这些专家、学者不仅实际上起着扩大领导者的头脑、延长领导者神经的作用，更重要的是，他们利用先进的科学方法和研究手段，发挥群体智能的优势，对于完成各种复杂的决策，保证决策的系统化、定量化和科学化起着不可替代的作用。
第二，决策过程初步实现了程序化、制度化。决策是一个动态的过程。科学决策与经验决策的一个重要区别是，决策的过程是分步骤、由多个环节构成的，而且，这一过程是按照一定的程序和原则运作的。改革开放以来，为了改变过去决策过程的简单化现象，防止决策方式的主观随意性和独断性，我国十分重视决策程序的规范化建设，通过一定的制度安排确立了决策的基本程序，即确立目标、搜集信息、设计备选方案、政策分析、方案选优、实施方案、反馈政策效果、进行政策评估等。这些决策程序的确立，并在决策过程中的实施，对于防止一些复杂的、重大的决策的失误起到了重要作用。
第三，决策手段逐渐实现科学化。决策手段指的是辅助决策的技术和方法。当代科学技术的日新月异，特别是软科学研究的飞速发展，正在从根本上改变人们的决策方式和方法。我国由于 计算 机辅助决策系统的出现，使得计算机技术、通信技术、人工智能技术和系统科学被 应用 于决策领域，从客观上促成了由经验决策向科学决策的转变。
现在，我国对一些重大工程项目，已经开始采用可行性研究的科学方法；对重大的经济社会决策，开始实行定量分析和测算，选择优化方案；对现代化建设中的重大战略、政策的制订，也经过周密的、系统分析的研究论证。如“九五”计划和2010年远景目标的制订，经济和社会的可持续性发展的研究，农村发展战略的研究，人口和计划生育政策的研究，三峡工程的综合评价与研究等。
五、社会控制从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主
新中国成立以来，我国逐步形成的是行政权力（党政合一）高度发达的体制。说其发达，不仅在于行政机构的规模庞大和权力的高度集中，更重要的是，行政权力作为社会控制的手段，表现为支配一切、控制一切。其具体特征是：第一，从社会结构看，整个社会是按照国家行政层次、行政区划建立的具有等级关系的结构。各种社会组织，无论其社会分工性质和专业功能是什么，都具有一定的行政等级和行政隶属关系，并按这种关系从属于国家行政机构。国家权力依靠这种结构一直延伸到所有社会基层组织，并通过这些组织渗透到社会的各个成员，最终形成实际上的权力关系系统。第二，从立法、司法、行政三者的关系看，立法机构和司法机构发育不健全，不能独立地履行各自的权力。第三，从行政权力的适用范围看，行政权力的行使没有明确的边界范围，可以干预社会生活的各个领域和各个方面。第四，从行政权力与法律的关系看，多变的特殊的方针、政策、指示代替了稳定的、具有普遍性的法律，导致了人们对法律的普遍的虚无主义态度。建国几十年的历史表明，这种单一的、高度行政化的管理体制和方法，已经不适应建设现代化社会的要求。
随着改革开放事业的发展，我国正在努力实现由传统的社会控制体制和方法向现代的社会控制体制和方法的转变。从政治学的角度看，这一过程的历史趋向是从行政控制走向法律的社会控制，即实现法治。法治社会的基本特征是：社会秩序主要表现为法律秩序，社会生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律规范的调整范围，法律具有普遍的约束力和最高的权威性。
为了实现法治这一目标，改革开放十几年间，我国在立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等各个环节做了大量艰苦的建设性工作，取得了令世人瞩目的成就。如在法律制度的完备化方面，全国人大制定法律和有关法律问题的决定310多件，国务院制定行政法规750多件，有立法权的地方人大制定地方性法规5300多件。可以说，已经初步建立起以宪法为基础的法制体系，在经济、政治、文化和社会生活的一些主要方面基本做到了有法可依；在执法和司法方面，建立健全了各类各级执法和司法机构，执法和司法程序也基本上达到了规范化、制度化；“徒法不足以自行”，大力提高全民族的法律素质和法制观念，更是一项任务艰巨、意义深远的浩大工程，通过正在进入“三五普法”阶段的全民普法活动， 公民的法律意识和守法观念有了明显增强。 特别是在自1996年以来的短短两年时间里，国家领导人6次听取法制讲座， 这对于动员各级领导和广大公民以各种形式 学习 法律起到了积极的推动作用。但是，由于我国法制建设起步晚、起点低，所以，法制建设已取得的成就与实现法治的伟大目标相比还有相当距离。特别是有法不依、执法不严已成为当前法治建设中一个突出问题。因此，建立健全保障法律实施的监督系统，完善执法违法和错案追究制度，保证有法必依、执法必严、违法必纠是当前法制建设的一项带有战略性的任务。“依法治国，建设社会主义法治国家”作为一项治国的基本方略，已被写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和党的“十五大”报告，这预示着我国的法治建设将进入一个新的发展时期。
六、对权力主体从强调道德自律转向注重制度约束
如何解决权力主体（泛指掌握一定权力的人）政风不廉的问题？从政治 哲学 的角度看，这首先是一个如何认识权力主体的性质以及如何调节他们的行为的问题。长期以来，按照社会上流行的观念，我国各级公职人员（国家干部）一直被看成是有着崇高的理想目标、高尚的道德信念、没有独立的个人利益并富于自我牺牲精神的道德主体。这种观念的哲学基础是一种具有鲜明的道德善恶区分的阶级论。同时也得到了来自于以伦理中心主义为核心内容的儒家传统文化的滋养。〔2 〕而这种观念形成的直接的历史原因则是在革命战争时期，在极其艰苦的条件下，我们党弘扬和倡导一种严格的道德信念：个人利益无条件地服从整体利益，并以这种道德自觉作为政治立场和革命干劲的源泉和保障。尽管这种对人性、权力本性的理解和认识是不全面的，但是同战争年代人们的文化水平、阶级斗争的需要却是适应的。然而，当时过境迁，人们从战争状态转入和平生活，不可避免地要面对世俗功利以及利害计较和冲突，特别是由原来的被压迫地位上升为权力主体，成为社会价值分配的支配者时，人们的观念和认识并没有随着这种变化而改变，仍然停留在原来的认识水平上。正是在这种对权力主体性质的认定，导致了在对权力主体的行为调节方面一直强调道德自律和“思想教育”，忽视了外在制约机制的建设。在这种观念的支配下，当政治生活的现实暴露出一些滥用权力、营私舞弊、贪赃枉法等丑恶现象时，人们自然是简单地把其归结为“资产阶级思想的腐蚀”、“封建残余的影响”和“革命意志薄弱”等思想上的原因。既然问题源于思想，解决问题的方法当然是纠正错误的思想。这样，经常不断地开展“思想教育”，通过“思想改造”来坚定某种道德信念，提高政治觉悟，就成为调节权力主体行为的一种必然选择。
事实上，单纯地依靠道德自律是不能普遍有效地约束权力主体滥用权力和以权谋私的行为的。这并不意味着道德不具有约束人的力量和功效，而是说，依赖产生于权力主体内心的荣辱感来达到普遍的、长期的自我约束的目的是难以实现的。首先，要使所有的权力主体均成为高尚的人、有道德的人，是一件成本无穷大的事。其次，使人道德化，不仅是个教育培养的问题，而且还是个具有“整体性”的问题，因为一旦有人不遵守道德准则，该人的行为所获得的巨大的收益（在市场经济条件下，“犯规”常常会带来超额利润），很可能会让那些道德人陷于十分窘迫的境地。这造成了维持部分人的道德与另部分人的不道德之间的平衡的脆弱性。实际上这正是当个别权力主体以权谋私得不到相应惩罚时，会助长腐败蔓延的根本原因所在。另外，从道德的功能角度说，道德作为行为规范是高度原则化的，缺少明确、具体、专门化的行为标准，所以，它无法对人们日益复杂化的行为进行分门别类的调整。
早在改革开放初期，我们党在总结“文革”的教训时，就开始认识到制度建设的重要性。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中十分尖锐地指出了这个问题。〔3〕虽然， 在当时人们对领袖的看法已经实现了由神向人的转变，但视权力主体为道德人的认识并没有多大改变。所以，制度建设的重心主要在于防止权力过分集中、个人说了算等方面。