二、“水”流向何方？ —— 目前 的 农村 城镇化在更大程度上还是个战略
在九届人大第四次会议通过的“十五”计划纲要中,政府把城镇化提高到我国 经济 社会 发展 的战略高度，将其称为城镇化战略。
农村城镇化是指在广大的农村地区，实现农村小规模社会化服务体系向城镇的大规模社会化服务体系的转化，第一产业的农业人口向第二产业，接着又向第三产业为主的城镇化人口转化，农村生活方式和生活质量的城镇化。通过农村城镇化，发展小城镇来转化农业剩余劳动力，已经被国外的实践证明是一种极为有效的途径。因为通过农村城镇化后形成的小城镇，地域分布广、数量多，新建扩建都有潜力，农民实现身份转移的难度和风险较低，其经济技术结构、职业结构同目前农村劳动力的文化技术状况比较接近，容易协调和在发展中同步提高。城镇是农村 工业 、服务业发展的载体，对乡镇 企业 、文化、 科学 、 教育 、娱乐业等产业都有明显的集聚作用。而且城镇还为调整农村经济结构提供优越的 交通 、通信、 金融 、信息等服务，及人才、技术支持。城镇化程度一般以城市人口占总人口的比例来衡量。当这个比例超过50%以上时，被称作基本实现城市化，超过70%时被称作高度城市化[10]，我国目前的城市化率为36%。加速城镇化对经济增长有很大的积极作用，据世界银行专家的估算，城镇化水平每提高1个百分点，至少能带动GDP增长1．5个百分点[11]。
但是从我国目前的国情来看，目前的农村城镇化只能作为一个战略，而不是一个战术。为什么呢？ 一般来讲战略是具有指导意义的，在较长时期内具有方向性的作用；而战术在相对的短期内更具有可操作性，可操作性即存在实施的具体条件，战术是在战略的框架下制定的。我国现阶段的经济运行的体制框架是市场经济体制、主题 内容 是 现代 化的工业体系。这两个前提是战术实施的具体条件。“市场化”、“工业化”和“城镇化”具有以下的逻辑关系：（1）市场化因为工业化而得到发展，即工业化是市场化得以发展的充要条件之一。早在工业革命以前，就已经有了市场交换与商品的生产，但是其真正的快速发展则是在工业革命以后，大规模的工业生产形成的商品促进了市场化的发展。（2）城镇化同样因为工业化而得到快速发展，即工业化也是城镇化得以发展的充要条件之一。早在人类的初期，由于军事与安全的考虑产生了城镇，随后发展，其功能也不断变化，但真正得以快速发展的时期也还是在工业革命以后，工业生产需要大规模的聚集人群为其提供劳动力和消费市场。实际上，工业化为城镇化提供产品供给，而城镇化为工业化生产的产品提供消费市场和劳动力供给。（3）在现阶段，无论是发展市场化还是发展城镇化必须依托于工业化的发展，这是市场化和城镇化的共同要求。（4）市场化的基本原则要求工业化的资源配置以利润最大化为导向，而我国现阶段的城镇化担负着解决农村剩余劳动力的任务，主要基本目的是吸纳农村劳动力就业，改善二元经济格局，因此，若将此作为通过发展工业化来促进城镇化的原则，就与市场化的基本原则存在相悖。因为如按市场化原则的工业投资必然寻找那些交通便利、产业配套、市场经济制度成熟的环境，这些地方大部分集中于东部地区；而广大的农村大部分集中于中西部地区，要在这些地区实施城镇化，工业投资按照市场化的原则是不会流向那里的。 故此，在目前以巩固十多年来市场化的成果为主要工作重点的战略指导下，就会造成对通过工业化来实施城镇化的充要条件的忽视，使其失去实施的前提条件，变成战略。现在的城镇化按照战术来实施，就使得城镇化有形（城市基础设施建设）无实（工业化体系），而且在具体的实施中还造成了许多负面效应。例如：在拥有15万人口的安徽省六安市叶集镇，搞了个占地100多亩的广场。由于镇里财政紧张，一些被征土地的农民至今没有得到足额补偿款，以致形成一道奇特景观：一边是号称皖西最大的豪华城市广场，一边是农户透风露雨的低矮茅舍。这些失地农民找不到新的就业门路，陷入了种田无地、上班无岗的困境。在浙江省安吉县48万人口中，有40万是农业人口，近几年，这个县以“经济开发区”名义征地上万亩，大量土地征用时没有批文，属于非法征用的“黑地”，兴起新一轮“圈地运动”。[12]
其实，所谓城镇化，主要解决的不是城市建设水平和质量提高的 问题 ，而首先是产业发展，然后才是就业、社会福利等问题。加强基础设施建设，是实现上述目标的一个重要手段。但一些乡镇却错把手段当成了目标，一些领导人在追求“政绩”的心理驱使下，大搞奢华的城镇形象工程。这样做的结果，势必要将投资转化为债务，由企业及进城居民来负担，并通过提高土地出让金来加以弥补。这种虚幻的繁荣，使投资者望而却步，限制了工业化发展和农村人口向城镇转移，最终背离了城镇化的主要目标。没有“产业的依托”，导致城镇化有形无实，且有不合时宜的地方政府行为使得目前的城镇化效果并不是很好。所以。各级政府必须有这样一明确的思路：发展小城镇建设应以各地的产业发展需求为方向。
这里还有一个问题要说明，就是我先提到“实”是指“工业化体系”，后又提到“ 产业作依托”才能把城镇化做“实”。其实，“工业化”和“产业化”二者的涵盖是不相同的：工业化主要是从技术的角度来讲的，而产业化主要是从分工的细化和生产规模的角度来讲的；产业不仅仅指工业还包括农业、第三产业等；产业化的发展并不一定就是工业化的发展，工业化的发展也并不一定立刻就形成产业化。但是，在解决就业的问题上，二者是有一致性的。从资源优化配置的角度看，工业化只有形成产业化才能实现资源的优化配置，获得规模效益和降低交易成本；从我国现阶段的国情看，工业化的发展是产业化发展的前提，工业化的发展对其他产业的发展有带动作用，为农业生产提供机械设备、为农业产品提供消费市场、为第三产业发展提供物质支持和需求。这种理解也符合我国现阶段的国情：全面建设小康社会在一定程度上主要是实现现代化，而实现现代化在目前又主要是工业化特别是发展重化工工业。这样，从就业的角度谈，工业化发展了可以带动就业，进一步讲，经济发展形成以工业为基础的多个产业的产业化发展还可以大大地带动就业。所以，我将两个概念并用，是指以工业化发展为基础的产业化快速发展对促进就业有实质性作用。需要注意的是，在有“部分条件”的地区即符合市场化的基本原则但自己没有工业化基础的地区，实施城镇化，应该因地制宜，可以根据区域和周边地区的工业化情况，结合各自优势，配套进行其它产业的发展，形成带动就业的非工业化的产业化发展。