三、政府在推进我国城市化进程中的作用
我国几十年来的城市化实践在很大程度上说明，阻碍我国城市化进程的最大阻碍在于过多的人为的行政干预。50年代末到80年代初期，在计划 经济 体制的背景下，我国走的是一条人为或主观控制城市化进程的曲折道路。出于 政治 上的考虑，我国采取了一种“以行政手段干预人口迁移”的人为控制城市化 发展 的政策，时而我们超高速地发展城市化，时而又力图抑制城市化的发展。例如，“一五”时期和“三年大跃进”时期，我国的城市化发展速度就非常惊人，从1949年到1957年，我国城镇化率从10.6％迅速增长到15.39％；1958年到1960年城镇化率更是从16.25％“爆发式”地增长到19.75％。而与此形成鲜明对比的是，1961－1965年又大量精简城市人口，使城市化率大幅度下降到1965年的17.74％。“文革”时期，大批知识青年“上山下乡”和干部下放，使城市化率进一步地从期初的17.86％下降到期末的17.34％。政策的频繁变化，极大地阻碍了我国城市化的健康发展。
改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，虽然我们确立了市场取向的经济体制改革目标，而且在相当多的领域我们也确实推动了市场机制的建立，充分发挥了“价格”杠杆对资源的配置和优化组合的作用，市场经济在我国获得了异常迅猛的发展。但是毋容置疑，在城市化这一重要领域，我们仍然没有从根本上摆脱传统体制的 影响 ，计划经济时期所形成的“城市发展观”对一些 理论 研究 者、城市居民乃至政府工作人员仍有相当的影响，以至于他们或主张通过各种途径来限制农业人口进入城市，或在城市建设与发展中仍排斥市场机制的作用，力图通过政府部门的“自上而下”的行政发动方式来促使我国广大 农村 地区就地转化为城镇，从而实现农村地区的城市（城镇）化。行政因素在城市规模确定、城乡要素流动和城市化道路选择等方面的渗透，使得市场很难真正发挥配置资源的作用。本文认为，在经济全球化趋势日益强化和 社会 主义市场经济体制逐步确立的背景下，加快我国城市化的步伐，必须要正确地认识城市化进程中市场和政府的关系，明确各自的功能和作用。
一方面，城市的规模、要素的流动特别是人口的迁移应该由市场决定，而不能通过行政方式进行人为的限制。在市场经济条件下，市场或价格是资源配置的基本手段，人们的经济行为主要由市场或利益来调节引导。作为城市化主要表现形式的人口转移实际上应该是社会经济资源由低效率的农村向高效率的城市进行转移和聚集的过程，这一过程的实质是资源的重新配置过程，很显然它主要应该由市场来决定。不同规模、不同类型的城市有不同的迁入成本和迁入收益，农民是否或能否迁入城市、迁入什么样的城市，市场利益机制会给出一个理性的选择。具体来说就是由农业人口对迁入不同城市的成本付出和预期收益等进行比较来决定，只要迁移收益大于迁移成本，那么，流入这个城市的人口和劳动力 自然 会增加，城市的规模也就会扩大；反之，如果包括城市生活费用在内的各项迁移成本（如消费品与服务的价格）过高、而城市生活的预期收益（如劳动收入）并不明显，则较低的迁移净收益必然会对进城民工起着直接的调节或制约作用。而这一调节的实质是市场内在机制即产品（或服务）市场和要素（劳动）市场上的价格在发挥着作用。那种以为“一旦放弃对进城人口的干预和限制，就会引发难以收拾的城市人口膨胀，从而加剧城市原本存在的就业难题”的观点，从深层上说是对市场内在机制与价格杠杆的轻视和不信任，而从另一方面来说则是对计划经济体制下盛行的行政干预手段的迷信；最终结果必然是妨碍我国市场化程度的提高、不利于社会主义市场经济体制目标的尽快实现。
另一方面，充分发挥市场在城市化过程中的作用并不意味着政府的不作为和完全退出。从政府角度而言，由于城市发展本身就意味着公共基础设施建设的增加和扩大，或者说，城市的形成在很大意义上就是属于“公共物品”的供给范畴，因此，城市化本身又显然离不开政府的作用或介入，需要政府进行合理的组织与规划以保证城市朝着健康而有序的方向发展。具体说，在城市发展 问题 上，政府应该集中力量搞好“城市的经营”（如规划、建设和管理等），加强各种公共设施的建设，关注环境的综合治理；并进行文教、卫生、社会福利事业等公共事业的运营管理，从而为农民进城提供各种必需的物质基础与条件。特别地，城市政府在市场配置各种要素资源的基础上，应该通过对经济秩序的有效管理为城市的生存和发展、城市内部各利益主体的公平竞争提供一个良好的环境。必须达成的一个共识是：市场在自发调节人口迁移的过程中，只要城市发展没有出现明显的规模不经济效应，那么即便人口流动给城市带来了诸如 交通 、住房、医疗、 教育 、就业、社会治安等方面的压力，作为政府首先想到的也不应该是如何控制人口流动，而是如何通过增加上述“公共产品”的供给来尽可能地满足进城人口的需要，从而推动城市化的发展。
然而，由于受传统计划经济的影响，我国城市政府对经济的管理仍过多地习惯于对 企业 经营的直接干预，系统的、规范的间接调控手段和机制尚未完全形成。因此我们不仅面临着城市政府职能的转换；而且要采取全方位的开放式的要素流通政策，扫除要素流通过程中所存在的任何人为障碍。就 目前 而言，推进我国城市化需要城市政府在众多方面做出努力，除了上文所述城市政府应该转变职能，增加城市居民生活所必需的基础设施、公共产品外，特别是要重点考虑进城民工孩子的上学问题、进城民工与城市居民公平参加劳动市场竞争问题、民工和城市居民在社会保障与社会福利上的不平等待遇等问题。但是由于这些问题的解决必然涉及到我国的户籍制度改革与创新，因此我们认为，城市政府在推进我国城市化过程中的首要任务是逐步取消现行的不利于城市化发展的“户籍控制人口流动”的政策。
综观世界各国户籍管理制度不难发现，户籍制度就其本意而言只应该承担极其有限的功能，这即：（1）证明公民身份、便利公民合法地参与各项社会经济活动；（2）为国家行政管理提供基本的人口数据。④但是在我国，由于 历史 因素的影响，我国在计划经济体制下所形成的户籍制度，却被赋予了教育、就业、保障、医疗、住房等一系列附加功能。这种通过人为手段来设立“藩篱”、阻碍人口迁移和资源重组的做法，不仅导致了我国城乡长期以来的严重分割、对立局面；而且对农民利益构成了实质性的歧视与侵犯。改革传统的户籍制度迫在眉睫。然而对传统户籍制度的改革并不是简单地在我国完全取消户籍制度，而是重新界定户籍制度的功能，还户籍制度的“本来面目”，打破传统的户籍制度对人才流动和人口迁移所造成的不合理的以及不必要的限制，从而为要素资源按市场化原则进行流动创造前提条件。
在增加城市生存所必需的各类“公共产品”过程中，城市政府不仅应该通过自身努力来进行，而且有必要充分发挥市场机制的作用，如吸收社会资本参与城市基础设施建设、扩大“公共产品”供给渠道；通过对城市土地资源进行合法而有效的市场化运营来筹集城市建设资金；通过政策的进一步放宽为各类非公有制经济特别是私营经济的发展创造条件，从而发挥私营经济在解决城市就业问题上的作用。
此外，加强法治建设，维护进城民工的合法权益。我们不能将农民进城后所出现的治安问题简单地看成是农民单方面的问题，应该看到，改革流动人口的管理方式、对进城民工的合法权益进行有效的维护、加大对司法领域腐败现象的打击、提高农村人口的受教育程度、宣传普及 法律 知识等等对于预防部分农民工走上犯罪道路都有着极其重要的作用。特别是对任何损害民工实际利益的行为进行严厉打击，不仅涉及到我们这个社会对弱势群体的保护程度，从而体现着社会的公正性；而且对于维护城市社会治安、提高城市发展质量也是非常重要的。
注 释：
①②杨秀珠．关于城市化认识的回顾与展望。 中国 城市化战略高级国际研讨会资料汇编,2000（5）。
③Antoaneta Bezlova．China looks to new megacities to spur growth[N]．Asia Times, October 27,1999
④公安部户证处黄双全处长答北京青年报记者问[N]．北京青年报，2001－08－20。
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