市场化改革改变了这种状况,政府的“幕后”分配逐渐被摆到了明处。分配主体多元化,政府、 企业 和居民都是参与分配的主体;市场机制与政府机制逐步分开,财政集中的财力来自其他的分配主体,如何分配应符合 社会 公众的利益,预算渐渐成为约束政府的责任性工具。 经济 市场化首先使财政参与分配的过程显性化,要受到市场力量的约束。多年来,政府一直想提高财政收入的比重,但总是难以如愿,原因即在于此。不言而喻,政府参与国民收入分配的显性化是一个重大的 历史 进步,它使政府从“无所不能”到开始受市场力量的约束。
但这种变化只是一个不自觉的过程,政府分配必须公开、透明的社会基础还没有形成。社会公众的观念大多停留在传统体制下的那种状况,“纳税人的钱”的观念还没有真正树立起来,没有权利意识, 自然 就谈不到监督,也就没有对政府分配公开、透明的要求。在这种情况下,与经济市场化的进程比较起来,政府收支公开化、透明化的进程呈现出明显的不同步,也可以说是严重滞后了。
2.政府再分配过程的透明性 分析
如果说经济体制改革包括财政体制改革20多年来都取得了重大的进展,那么财政运行机制则还停留在计划经济 时代 。从预算科目体系、预算编制 方法 、预算的执行程序,到预算管理方式和财政资金的使用,几乎是原封不动地沿袭改革开放以前的那一套做法,更谈不上公开化和透明性 问题 。直到1999年才开始考虑这方面的问题,搞了部门预算的试点和政府采购制度的改革。
从现实来看,我国 目前 财政运行的所有问题都可以归结为一点:透明度太低。因为这使政府分配的正当性(合理、合法)和 科学 性(效率、有效)丧失了存在的制度基础,由此而衍生出各种各样的问题也就是必然的。公开、透明作为市场经济财政——公共财政的一条原则,应当贯穿于政府收支的整个过程。按这条原则来判断,现行财政运行的问题出在预算制度上。
(1)预算不完整,政府支出没有全部纳入预算。政府收支规模到底有多大,没有一个确切的统计,谁也说不清楚,至今还是一个有争议的问题。通过收费这种形式形成的公共资金分散在政府各个部门,成为各个部门利益的一块“自留地”,查不清,道不明,更无监督可言。政府收入,预算外一块,制度外还有一块,约有一半以上游离于预算之外,不仅是人大管不着,就是财政、审计部门也拿它没办法。
(2)预算管理粗化。首先是预算编制粗。多年来一直沿用的预算科目体系已经不符合市场经济条件下政府履行其职能的要求,致使预算安排从一开始就偏离了正确的轨道。预算科目很粗,按此编制出来的预算就不可能细化。在具体的预算编制过程中,主要是运用“基数法”,即每年编制预算都是基数加增长,各部门经费多少,主要取决于原来的基数,与其职责的变化和调整关系不大。这样,基数大的部门可能造成资金闲置和浪费,而基数小的部门可能得不到财力保障,许多该办的事情却办不了。基数年年滚,渐渐成了一个常数,这个常数本身就成了一个“黑箱”,底子不清,预算分配的合理性也就无从谈起。
其次是管理粗。预算资金按类切块给各部门,一拨了之,没有分配到具体项目,每一块资金都是一个“黑箱”,到底如何使用,只有单位自己知道。而且,各部门不同性质的各类资金对应财政部门的不同单位归口管理,一个部门有多少种不同性质的资金,就对应财政部门多少个单位,财政部门多头对各个部门,就连财政部门自己也常常搞不清楚某个部门到底从财政部门要了多少钱;同样,各部门也说不清自己从多少途径弄了多少钱。各部门对于预算资金,自主安排使用,没有约束,放任自流;财政部门“只管分配,不管使用”,使用部门“只管花钱,不问效益”,因此而疏于管理,缺少监督。
(3)预算执行随意性大。首先是预算批复迟缓,人大批准预算草案时间比实际执行时间迟三、四个月。草案批复之后,资金不能及时到位,讨价还价,再协调拉锯几个月,甚至半年,“一年预算,预算一年”,预算实际上是“马后课”,而不是全程“约束”。再加上编制粗糙,多口分配,自主使用,执行起来随意性较大,预算成了橡皮框,没有刚性。
上述这些问题表明,整个政府分配制度背离了公开性和透明性这个基本原则,从而也就谈不上政府支出的程序化、规范化和法制化。
三、按照公开、透明的原则,重建预算制度
政府预算,在形式上看,是政府为了安排当年的收支活动而编制的计划。实质上,政府预算在 现代 国家制度中,既是 政治 制度的一个重要组成部分,也是法制制度的一个重要 内容 ,是国家政权组织内部立法机构与行政机构划分财政权限,立法机构对行政机构的财政行为进行约束与监督的一种政治 法律 程序。法治化是公共财政管理体制的本质要求,是保证政府收支过程公开、透明的根本措施。
从这个角度看,我国预算不完整,相当一部分收支逃避了人大的监督;时间上存在“空档”,约有1/4的预算执行时间是没有法律依据的;执行过程中随意性大,缺乏法律的严肃性。因此,重建预算制度,按照先易后难的顺序,首先是解决时间上的空档,调整人大每年开会的时间或实行新的财政年度,以使预算执行至少是有形式上的法律依据。其次是将所有政府收支无一例外地纳入预算体系,实现国家财政统一。第三是可考虑建立分类预算,构筑由经常预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算组成的四元预算体系。在预算管理方式上,抓住部门预算、零基预算、单一国库账户等关键环节,逐步实现预算的公开和透明。
1.全面推行部门预算
按照部门而不是按经费性质来编制预算,框定这个部门一年内所有的收支活动。预算内容细化,不仅具体到部门,而且具体到项目和下属单位,改变目前资金切块给部门自行分配使用的状况。在财政内部,由一个对口单位统一集中管理若干个部门,而不是若干种经费的预算编制和执行。这样,从制度设计上保证政府收支的透明度能逐步有所提高。
2.实行零基预算
零基预算的根本作用在于按财政履行公共职责的需要,重新界定和调整财政活动范围,确定财政收入规模,是矫正“缺位”与“越位”实现归位的初始措施。这对于财政转轨具有决定性意义。要认真准备,广泛调研,充分论证,在此基础上实行标准化管理,如人员、经费、补助等都要建立标准化制度,把各个项目的轻重缓急放到桌面上来讨论,使预算编制真正作到合理、科学、有效,为预算的执行打下一个良好的基础。
3.建立国库单一账户
预算执行的基础是国库管理,国库职能是财政管理职能的重要组成部分。现在国库管理中存在的突出问题是库款入库、拨付过程中截留占压严重,资金流转渠道不畅,无法对财政资金实施监督。应尽快建立国库单一账户,从根本上改变财政资金分散、部门开户混乱、难以监督控制的被动状况。认真清理政府各部门银行账户,将政府财政资金统一集中在一家银行账户上,所有政府财政支出均通过这一账户拨付。在单一账户下设立分类账户,严格基本运行程序,实施对部门支出全程监控,保证财政资金使用规范、合理、安全和高效。
4.预算支出法治化
政府支出管理的主要措施是推行政府采购制度,其在公共财政管理中具有极为重要的地位。政府采购制度将公开支出中的购买性支出以法定的方式方法和程度置于财政部门的监督之下。财政部门应设置一专门机构全面负责,制定采购法规、政策,管理并监督本级政府采购活动中的财政事务。
政府投资应强化“成本—效益”评估。财政投资支出,有必要按照“成本—效益” 理论 的要求,建立一整套效益评估的体系和方法,对各项投资预算支出进行详细的评估和考核,避免资源配置不合理、盲目建设、重复建设、资金浪费,提高投资支出的经济效益和社会效益。
四、结语
建立公共财政是一场深刻的革命,是对原有计划体制下集权型财政脱胎换骨的改造,无论从深度,还是从广度上都超过任何一次财政改革。重建预算制度是一项系统工程,涉及政治、经济、法律、社会的各个方面。零打碎敲的改革措施已经很难收到预算效果。现在实施的部门预算、零基预算、单一国库账户制度、政府采购制度等措施,都必须放在政府预算这个大系统内,给它们以适当的定位,让它们协调起来。财政改革的关键是法制化,法制化是协调政治、经济、社会良性运行的中枢。