二、乡镇财政体制改革的基本途径选择
导致上述情形的原因是乡镇财政体制改革不彻底。废社建乡之际，1984年我国普遍建立乡（镇）财政。1985年4月财政部颁发了《乡（镇）财政管理试行办法》，按照当时的财政体制复制了乡镇财政的基本架构。当时我国财政体制的状况是：提出了一级政府一级财政的原则目标，对集权财政体制进行了放权让利的改革。在这种背景下，《乡（镇）财政管理试行办法》提出乡镇财政实行“统一领导、分级管理”的原则，要求做到两个结合：“要责、权、利相结合，财权与事权相结合”，这是新旧不兼容的过渡性体制。传统财政体制的特点是：财权、财力高度集中于中央政府，在集权制度下实行统一领导、分级管理，地方没有独立财政，只是代行中央财政职能，中央通过财政计划实现对各级财政的领导，统收统支，包揽一切。改革使乡镇政府获得了相对独立的财权，分灶吃饭则使其承担更加独立的财政责任，这刺激了乡镇政府谋求税费的积极性，但由于民主化进程滞后，财政创制权截留于政府而不在农民，导致乡镇财政行为不受约束和混乱，在这种情况下，1991年12月由财政部颁发新的《乡镇财政管理办法》，这一规定对强化乡镇财政职能，规范乡镇财政管理起到了一定作用，但它的主导思想是加强县市对乡镇财政的集权控制，而不是采取还财权于农民的办法解决乡镇财政混乱 问题 ，在这个意义上说，它是《乡（镇）财政管理试行办法》的退步。1994年我国在集权型政府体制下进行分税制改革，形成权力集中在上而利益分属各级的财政管理体制，各级地方政府为了克服分税制引起的财税收入剧减，纷纷利用各种权力集中下级财力而甩下事权包袱，由于1991年的《乡镇财政管理办法》没有做相应修订，使乡镇财政只能单纯上缴财力接受包袱，这迫使乡镇政府用“三乱”的办法向农民转嫁财政危机，农民成为最后的买单人。可见，乡镇财政体制实质上还是停留在计划 经济 时代 的集权财政，严重滞后于 农村 市场经济的 发展 要求。
解决这一矛盾的基本途径是把财政体制改革进行到底，确立以农民民主权利为基础的乡镇财政体制。（1）给予农民比较充分的 政治 民主权利，这是农民成为市场经济主体的要求和保障。（2）在这个基础上切实加强基层政权的民主化进程。在当前，应该加强乡镇人大建设，把人大代表与村干部分离，使其成为真正的民意代表，使乡镇人大真正获得《地方组织法》规定的各项权力，获得属于本级政权的财政创制权和政府机构设置权，硬化乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束。（3）民主是分权的基础，要把财政分权建立在法治和民主的基础上。改革的经验证明，集权型政府体制下实行分税制改革，成了上级政府聚敛财力转嫁负担的手段。纠正这种状况的可行办法是以 法律 手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的 内容 分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务 教育 ，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路 交通 ，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。
财政是二重性存在。它是经济基础的直接的上层建筑，不建立农民做主的民主型财政，农民就不能成为真正的利益主体，农村市场经济体制不可能建立；财政又是上层建筑的直接的经济基础，只有在民主财政基础上，基层政权的民主化才有实质内容，乡镇政府才能真正成为一级政府。