（二）从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度过渡
1998年以后，政府监管进入从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度的过渡阶段，它包括几乎同时进行的两个过程：一个是控制性银行监管制度淡出与变革；另一个是审慎银行监管制度的构建与强化。
1.控制性银行监管制度的淡出。控制性银行监管制度以侵蚀银行业自身的稳定和效率为代价，服务于 经济 增长和经济转型，降低了银行监管有效性，这种制度所导致的银行业不良资产和竞争能力的低下使其缺乏持续性运行的基础，所以，如同其他国家的经历相似，控制性银行监管制度 发展 到一定阶段，必然会面临着被变革或取消的命运。
我国经济运行在经历了较长时期高速增长以后，20世纪90年代中后期，经济增长开始放慢；产品供求状况进入买方市场，市场竞争程度的加剧使国有 企业 亏损比例上升，而1995年末，所有国有企业的资产负债率高达85%，在这种融资格局下，国有企业的亏损直接转化为银行业的不良资产；加上90年代中期形成的房地产泡沫破灭，银行业的不良资产 问题 日益突出，防范和化解 金融 风险的重要性显著提高。与此同时，国有企业的 社会 稳定功能相对下降。90年代中后期，国家在国有企业推行了下岗分流的政策，国有企业从业人数锐减。到1997年，在城镇就业方面，非公有制企业所提供的新就业机会已经超过了50%。1998年以后，住房、医疗和 教育 等领域的市场化改革迅速推进，社会保障和保险体系的框架初步建立，国有企业所负担的社会性责任相对减少。
1997年亚洲金融危机对包括我国在内的忽视银行体系稳定和效率的“东亚发展模式”产生了巨大警示作用。此时，银行业稳定发展成为政府首要目标，以亚洲金融危机为契机，在国内经济市场化程度提高、国有企业改革深化等内部因素推动下，政府产生了淡出控制性银行监管制度的激励，开始放弃利用干预银行体系谋求社会稳定和财政收入的立场，转而解决控制性银行监管带来的问题，逐步消化不良资产，解决银行体系的问题，以避免因银行危机而诱发社会动荡，来维护国家效用最大化。正是在这样的背景和逻辑之下，以1998年取消对国有银行贷款规模的限额控制为标志，控制性银行监管制度开始逐步淡出。1998年以后，进行了银行监管制度的一系列改革，例如，利率市场化、放松市场准入管制、放松业务范围限制等都是对控制性银行监管制度的变革和弱化。但是，毋庸讳言，其淡出的进程仍然会受制于国有企业改革和政府财政能力的制约。
2.审慎银行监管制度的构建与强化。1998年以后，审慎银行监管制度也开始构建和强化，虽然，控制性监管制度安排也包括一些审慎监管措施，如资产负债比例管理的各种比例规定，但在政府干预下往往流于形式，1998年以后，除了原有审慎监管措施的逐步严格执行以外，还引入了一些新的审慎监管措施，例如，修改了对呆账准备金的计提标准和比例，以提足拨备；推行以风险为基础的贷款质量五级分类管理体系；对商业银行的资本充足率采取了更为审慎的监管；用利润消化 历史 财务包袱，作实账面利润等。审慎银行监管制度之所以得到构建和强化，存在两大推动因素。
首先是避免银行业道德风险的内在要求。1998年以后，我国投入了巨额资金来提高银行业清偿能力，具体包括政府注资、剥离不良资产和市场退出等方式，这为维护银行业稳定和今后的健康发展发挥了积极作用。但是，其他国家的经历已表明，控制性银行监管制度的单纯淡出以及对银行业的救助性措施，并不意味着银行监管有效性的必然提高，即使提倡金融自由化的经济学家也认为：“使一个高度压抑的经济实现自由化就好像在雷区中行走一样，下一步可能就是最后一步。”原因在于，放松管制后宽松的经营环境和救助措施往往会带来问题银行的道德风险，进一步增加银行业的系统风险，即使在自律相对完善的美国银行业，也发生了储贷协会“为复兴而赌”的道德风险行为（Kane，1989）。
如果没有审慎监管制度的配合以及银行业自我约束的改善，政府支付的巨额成本只能暂时维持银行业稳定，并且会引发银行业的道德风险行为，进一步增加银行业不良资产。此时，监管当局所扮演的只不过是“救火队”的角色，“把有限的补充投向无底的篮子”，必然陷入“高成本、低目标实现程度”的监管困境。所以，构建和强化审慎银行监管制度是我国在淡出控制性银行监管制度过程中避免银行业道德风险，走出监管困境，提高监管有效性的内在要求。
其次是金融开放的外在压力。2001年，我国加入WTO，承诺大幅度开放国内金融业，金融开放使银行监管不再仅仅是国内事务，它锁定了政府监管制度变革的市场化方向，成为我国从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度过渡的外在驱动力。具体来说：
（1）我国会面临实施国际监管规则的外部压力。以风险为核心的审慎监管制度已经成为银行监管的国际标准和趋势，随着外资银行市场份额的增加以及中资银行国际化程度的提高，审慎监管制度的缺乏既会导致对外资银行监管的真空，又会为中资银行国际化带来巨大的转换成本。银行业开放程度的提高要求监管制度向国际惯例靠拢，加快审慎监管制度的构建和强化。
（2）市场竞争程度的提高要求强化审慎监管制度。我国加入WTO以前，相对单一和封闭的市场环境，使银行业在整个社会投融资体系中居于垄断地位。加入WTO以后，来自外资银行、国内金融市场、国际金融市场的多方面竞争会不断蚕食中资银行业的垄断地位，降低特许权价值，从而会驱使银行从事风险程度更高的业务以弥补特许权价值的下降，为阻止银行业过分冒险，要求监管当局强化审慎监管制度。
（3）股权开放所带来利益主体的多元化要求强化审慎监管制度。金融开放不仅包括市场准入的开放，还包括股权的开放，吸引境外战略投资者已经成为我国银行业改革中的普遍做法。外资参股不仅带来资本规模的扩大，更重要的是带来了所有者主体的多元化，不仅政府，其余各类投资者也可以通过审慎监管制度缺失所形成的宽容的外部监管环境中获取高额利润，而为了避免银行危机，最终为银行业冒险行为进行买单者仍然是政府，获利主体多元化与成本支付主体单一化不对称的分配局面要求强化审慎监管制度，否则，股权开放会使国家利益得不偿失。
虽然构建与强化审慎银行监管制度已经成为我国政府监管制度变革的重要 内容 和未来方向，但是，其他国家的经历表明，在放松管制实践中，审慎监管措施往往不到位，出现监管宽容或缺失的问题。
原因在于，审慎银行监管制度有效发挥作用需要一系列外部前提条件和环境要求，对此，《有效银行监管核心原则》作出了明确概括：稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共金融基础设施；有效的市场约束；高效率解决银行问题的程序；适当的系统性保护的机制，这些外部前提条件的复杂性和广泛性有助于理解各国监管实践中审慎银行监管制度构建与强化的滞后状况。我国审慎银行监管制度的构建和强化不可避免地也要受到这些基础条件的约束，此外，我国控制性银行监管制度的正式淡出仅仅是20世纪90年代中后期才开始的事情，淡出的进程仍然受制于国有企业和财政体制改革的制约，而且留下了一个脆弱而庞大的银行体系。在脆弱的银行体系上强化审慎监管制度既要受到政府财政能力的制约，因为清理银行业不良资产需要支付巨额成本；又要受到金融体系结构的制约，因为我国证券市场发展受到抑制，银行体系在金融体系中居于垄断地位，为了维护储蓄向投资转化的渠道畅通，保证经济增长所需的资金，监管当局将面临放宽审慎监管标准的压力。
综上所述，1998年以来，我国政府监管的定位已经开始从替代市场力量向培育、增强市场力量的方向发展，进入制度转换的过渡时期。从其他国家的经验教训来看，加快审慎监管制度的构建和强化是缩短这一过渡时期的出路所在。而如前 分析 ，加快国有企业和财政体制改革的步伐、稳步扩大金融开放、优化我国金融体系的结构安排、创造条件满足审慎银行监管制度的五大外部环境要求将是我国构建和强化审慎监管制度必须的应对之策，也是我国顺应银行监管的市场化趋势，提高监管有效性的必然选择。
三、我国银行监管的市场化取向之二：市场力量的培育与发展
经济全球化背景下，内外部条件的变化使实现监管市场化成为我国有效银行监管供给的关键所在。为实现银行监管的市场化，政府监管制度应从替代市场力量向互补和增强市场力量转变，但是，仅仅优化政府监管这种外部力量是不够的，还需要培育和发展市场力量，市场力量的发育状况良好是形成市场化监管体系的基础，如果这一基础存在缺陷，政府监管制度的转变也将难以实现。市场力量既包括银行的自我约束，也包括来自各种市场参与者的市场约束。
（一）银行自我约束的培育与发展
银行自我约束是外部监管力量发挥作用的基础，它包括内部的约束和外部行业之间的约束，银行内部的约束又分为产权约束、公司治理约束和内部控制约束三个方面。其中，产权约束是前提和基础，公司治理约束是核心和关键，内部控制约束是结果和目的、是银行内部约束的集中体现。银行行业之间的约束是银行开展业务活动的外部条件和面临的外部环境，它的作用形式是同业约束。
在我国经济市场化改革进程中，要素市场的改革是相对滞后的，而银行业从1994年才开始走向商业化改革道路，虽然银行业在短短十多年中逐步成为相对独立的市场主体，但是，其自我约束能力总体上是较为薄弱的。鉴于银行自我约束内涵丰富，在此通过简要分析培育和发展各种约束的制约因素及其解决策略以探讨如何增强我国银行的自我约束能力。
1.产权约束的培育与发展。在国有银行股份制改造以前，我国商业银行的产权具有较明显的单一国有性质，这种产权制度导致政府对银行的干预过多，监管机构很难贯彻一致的监管理念，执行独立的监管措施，同时，政府监管机构与商业银行血脉相连，也难以实施严格的监管措施。由于国有股东缺位，容易形成高级管理层的“内部人控制”。我国国有商业银行产权改革的发展方向是通过引进战略投资者和公开上市实现商业银行产权制度的多元化和股份化，减少政府的干预，增强其他股东对银行管理层的约束，使之成为真正的股份制商业银行。遵循这种改革方向，从2004年开始，国有商业银行采取了实行股份制改造；引入战略投资者，引进先进管理经验；逐步推行员工持股计划，优化股权结构等措施。 目前 ，这些措施仍处于实施的起步阶段，在今后较长的一个阶段，它们仍将是培育和发展银行自我约束能力的重要步骤。
2.公司治理约束的培育和发展。我国商业银行的改革长期以来侧重于技术层面的问题，公司治理的改革步伐比较缓慢，特别是国有商业银行的公司治理结构目前还存在很多向题，例如，公司治理的框架不健全，股东大会、董事会、监事会的功能尚未完善；人事薪酬制度不合理；信息披露制度不健全，银行经营的透明度不高等方面。根据现状，应采取建立“股东大会一董事会一监事会一管理层”的规范的公司治理结构，建立监督机制和约束机制，建立职业经理人市场和有效的激励约束机制，加强信息披露和透明度建设等措施改善我国国有商业银行的公司治理，解决广泛存在的“内部人”控制问题，使董事会和管理层追求有益于公司与股东的目标，保证商业银行规范经营。
3.内部控制约束的培育和发展。商业银行内部约束的落脚点在于建立完善的银行内部控制体系，使内部控制制度覆盖所有的业务和所有的员工，即使是商业银行管理层也不例外。只有这样的银行才是金融市场的微观主体，可以对监管措施进行合理的反应，提高监管效率。我国商业银行内部控制体系建设起步晚，直到20世纪90年代中后期，才初步建立了内部控制制度和内部稽核机构，且受传统思维定式和经营管理模式的 影响 ，内部控制还存在明显间题，主要表现在：尚未建立良好的内控文化和内控体系；控制行为分散，控制措施不到位；风险管理技术和能力不足；有序、有效的信息交流机制尚未建立；内部监督缺乏独立性及权威性。为完善商业银行的内部控制体系，需要针对商业银行经营管理的每个环节、每项业务、每个岗位都建立内部控制的具体措施，奖罚并举，调动员工积极性，使其主动按照内部控制制度的要求行动，并构建独立、权威的内审体系，加大内部控制的执行力度。同时，着力提高员工素质，运用 现代 化的风险管理技术和 方法 控制经营风险。
4.同业约束的培育和发展。行业组织的存在及其自律约束行为能够防止过度竞争，减少社会的交易成本，降低政府的监管费用，在保护生产者与消费者的利益方面发挥着积极的作用，对行业的稳定发展必不可少。商业银行的同业约束行为在世界范围内是较为普遍的，特别是西方发达国家的银行监管机构一般对同业约束组织都相当重视甚至过于倚赖，对银行同业约束赋予了较大职责，作为政府监管的重要补充。
1998年以后，我国相继在省会城市及经济比较发达的中心城市建立了银行同业公会。2000年5月，我国银行业协会成立，在银行业务运作方面较好地发挥了作用。但是，由于我国 法律 法规尚未给予银行同业约束足够重视；银行同业约束组织难以处理与监管机构和地方政府的关系，地位不够超脱，工作人员不独立等因素制约，银行同业组织的作用还是较为有限，尚未成为政府监管的有效补充。要从职能定位、组织机构、人员和资金来源等各方面对银行业协会进行改革，使之真正担负起行业自律的作用。
（二）市场约束的培育与发展
市场约束与政府监管都是来自外部的约束力量，但是，它是一种市场力量，是利益相关的公众为实现有效银行监管所能发挥的力量。随着金融全球化和金融创新的发展，银行业正在以前所未有的速度演进，业务规模和复杂程度迅速提高，而相对监管当局，市场参与者可以更加快速和灵活地对银行业的这些变化作出反应，市场约束已成为保证银行业稳健运行不可或缺的重要力量。
在政府监管为主的外部监管体系下市场约束不能无条件地自动生效，市场约束发挥作用需要满足一系列条件，包括：市场参与者可以及时获得准确的信息；市场参与者具有实施市场约束的激励；银行通过调整自身行为对市场信号作出反应的程度；金融市场的发育程度，等等。对我国来说，控制性银行监管制度、银行自我约束能力和市场自身的缺陷极大地弱化了市场约束的作用。
1998年以后，随着控制性银行监管制度的逐步淡出，审慎监管制度的各项措施开始逐步实施，政府监管制度对市场约束的屏蔽作用减轻，社会公众的市场参与意识和对银行的外部监督意识才开始复苏，市场约束力量才开始得以发育。但是，对照上述市场约束发挥作用的一系列条件，可以发现，不仅信息披露和市场参与者激励方面存在严重缺陷，证券市场不发达，特别是银行自我约束能力的薄弱等问题对市场约束也构成了严重制约，所以，我国银行业所受到的市场约束力量还是非常薄弱的。市场约束力量的薄弱又造成我国银行体系、监管当局和存款人存在不同程度的道德风险，这不仅使监管成本高昂，而且导致银行体系更容易受到传染的影响，加大了危机爆发的概率。
所需条件的多样性和复杂性决定了我国市场约束的培育和强化将是一个循序渐进的过程。目前，从发展定位来说，市场约束应该在惩罚和保护之间寻找一个平衡点。
1.必须引入市场的惩罚力量，以利于市场形成一个良好的预期，渐次向市场力量主导的银行监管体系过渡。我国银行监管体系中似乎并不缺乏惩罚的力量，但是，这些惩罚力量主要是来自政府监管安排，所缺乏的是来自市场的惩罚力量。尽管政府的严惩具有不可否认的威慑力，而且需要进一步加强，然而，既有的政府惩罚往往具有明显滞后性，存在诸多漏洞，违规者受到惩罚之时，往往已经造成了巨额的损失。所以，必须通过强化市场约束引入来自市场的惩罚力量，使过度承担风险的银行能够迅速被暴露，并为之支付相应的代价。
2.在当今金融全球化的条件下，资本流动频繁多变，羊群心理会突然或在困难时期产生市场约束，来惩罚银行和个人消费者而不是控制风险，特别是在居民收入水平较低的情况下，对存款者的利益损害更为严重。当我们希望享受市场驱动银行监管体系的好处时，可能会面临市场混乱和金融危机的严重威胁。由金融风险导致社会混乱的代价是我国经济改革和社会稳定所无法承受的，从这个角度来看，无论是道德风险问题还是诸如委托代理等问题，都无法与维护存款人利益、特别是对中小储户的利益保护相比。所以，我们必须要考虑承受能力和现实的客观条件，保护处于弱势地位的存款人利益，市场约束的强化应循序渐进，在惩罚和保护之间寻找一个平衡点。
毋庸置疑，强化市场约束最重要的步骤是鼓励银行公开披露更准确和更详细的信息。完全的信息披露是市场约束有效的先决条件或者基础，因为公开的信息是指导银行股东、债权人、存款人以及其他市场参与者作出决策的关键因素；同时，信息披露状况的改善也是构建和强化审慎政府监管制度的必然要求，有利于更好地发挥政府监管的作用。所以，改善银行业公开信息披露状况是强化市场约束的突破口。
遵循上述思路，借鉴其他国家强化市场约束的成功经验，笔者认为，主要可以采取以下措施增强我国银行监管体系中市场约束力量：（1）以严格的 会计 方式核算银行资产负债表， 计算 资本充足率；（2）把透明度纳入政府监管框架，这包括提高银行体系的透明度和政府监管安排的透明度两大方面；（3）深化银行业开放，提高银行业竞争程度；（4）建立显性的存款保险制度；（5）积极促进和规范本国评级机构、会计师事务所等中介机构的发展。
以上主要是沿着以信息披露为突破口，在惩罚和保护之间定位市场约束的思路提出了强化市场约束的政策建议，除此以外，对照市场约束发挥作用的一系列条件，积极推进利率市场化、规范和促进资本市场的发展、加快银行股份制改革和公开上市、完善社会保障体系、改善金融领域的立法和执法状况等都是强化市场约束必须的配套措施。
（三）市场化取向的理想路径：政府力量与市场力量的互促互进
以上简要探讨了我国培育和发展两大市场力量的主要线索。可以看出，在构建市场化取向的监管体系过程中，无论是政府监管制度的变迁，还是市场力量的培育，都存在大量的障碍和困难需要解决，都需要许多配套措施。之所以如此，一个基本的原因在于，银行监管的市场化取向改革是经济市场化改革的一个有机组成部分，目前我国只是初步建立了社会主义市场经济的框架。银行监管的市场化取向改革较为稳妥的进程安排是随着市场经济体制的逐步完善和金融开放的不断扩大渐次推进，超前不仅缺乏基础条件的支持，还容易陷入金融混乱的困境；滞后则有美、日、韩三国银行危机的前车之鉴。
银行监管的市场化取向改革不仅需要处理好与经济市场化改革和金融开放的外在逻辑关系，还要处理好改革政府监管制度和培育市场力量的内在逻辑关系。目前我国正处于由控制性监管逐步向放松管制和审慎监管的过渡阶段，犹如船只航行在未曾经过的深水区域，他国在此阶段银行危机的经历值得我国警惕。控制性监管的逐步淡出会消除市场力量发育的制度障碍和束缚，而审慎监管的构建和强化则是市场力量健康发展的制度保障，政府监管制度的变迁进程应与市场力量发育程度相协调，只有市场力量有了较好的发展，才能真正实现审慎性监管对控制性监管的替代。所以，既要给市场力量发展适度的空间，又要避免对薄弱市场力量的过分依赖，两者之间应互促互进，以实现政府监管制度的优化和市场力量的强化，逐步形成市场力量为主导的监管格局，提高经济全球化的背景下我国银行监管的有效性。