【摘要】原本今年3月公布的2005年绿色GDP核算报告难产，据悉是因为国家统计局和国家环保总局对是否公布报告中各省绿色GDP的排名意见不一。尽管报告未能出炉，但据消息灵通人士透露，2005年全国因环境污染造成的 经济 损失超过上年。来自多方面的信息都表明，近年来我国环境污染和环境破坏的程度总体上呈加剧趋势。例如，全国废水排放量、生活污水排放量、 工业 废水排放量均在2003年后出现反弹。2005年，废水排放量比2000年增长了26.3％；二氧化硫排放总量不仅未按计划比2000年减少10%，还增加了27.8％；工业固体废物的排放量不仅没有比2000年下降10％，更是增长了64.2％。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为40%，远远未达到计划要求，而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的超过1/5。荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标。
鉴于环境 问题 的严重性，国家“十一五”规划提出了“主要污染物排放总量减少10％”等约束性目标。按照这个目标，主要污染物排放总量年均要减少2％。但从去年情况来看，全国主要污染物排放总量不降反升，其中，化学需氧量、二氧化硫的排放量分别比去年同期增长了4.2%、5.8%，单位GDP的能耗指标同比上升0.8%，均突破了2%的限制。可以说，要完成“十一五”目标的难度极大。
绿色GDP年度核算报告的发布及其难产，使人们看到了经济 发展 背后所付出的沉重环境代价。针对 中国 当前严峻的环境状况，一些专家提出，中国未来若干年如出现危机，不在于经济增速突然放慢，甚至也不在于日益扩大的贫富差距，而是环境污染累积到整个经济体和 社会 无法承受时所爆发的大面积破坏力。届时，中国改革开放几十年来所取得的发展成果，可能毁于一旦。所以，对环境问题，我们要有高度的危机意识。
环境持续恶化的原因：官僚体制及其政府失灵
某种程度而言，中国环境问题的产生及其逐渐累积，是改革开放的副产品。改革是要解放和发展生产力，首先就是要解决几亿人的吃饭和贫困问题。在一个资本有限而资源相对充足的国家，要发展首先就要向 自然 赐予我们的资源索取。所以，在改革开放之初，我们看到，遍地开花的乡镇 企业 虽是中国农民的伟大创造，但是也造成了遍地开花的污染，而引进的外资企业，也多半是境外淘汰的污染严重的落后产业。
总的来看，中国环境问题的产生和环境污染的加剧，有以下几个因素：
一是人口压力。我国人口已达13亿，约占世界人口的五分之一，这使得我国土地等各项自然资源的人均占有量在世界各国中都排在较后的位置。为求得如此庞大人口的生存，不得不扩大和加深对自然资源的索取，而难以顾及由此对生态环境产生的不利 影响 。而且，在今后相当长的时期内，我国人口对生态环境的压力仍存在逐渐加重的趋势。
二是经济发展的压力。我国 目前 还处在经济文化比较落后的社会主义初级阶段，经济建设是社会主义建设的中心任务。然而，几十年来的 历史 表明，我国的环境问题（尤其是环境污染）与经济发展存在着一定程度的正相关性。即经济越发展，对环境的压力就越大，环境问题也越严重。而且，今后一段时间内，这种正相关还难以改变，经济发展对环境的压力将继续增大。特别是城市化和工业化的发展，将使越来越多的废弃污染物排入环境。
三是改善环境的经济承受力较弱。我国经济的快速发展和仍然较落后的经济现状，一方面对环境产生强烈的冲击和破坏，导致严重的环境问题；另一方面又拿不出足够的资金来控制和治理环境问题，改善环境质量。美国开始大规模治理环境问题时，人均国民生产总值达11000美元，日本虽较低，也超过了4000美元。中国目前人均国民生产总值仅2000美元，人民的生活水平还很低，况且还要兼顾基础建设、 交通 、通讯、文化 教育 等多方面的投资需求。因此，在目前的国力下，社会还无力集中更多的资金来改善环境质量，也很难指望在近期内经济实力发展到足以跨越环境问题这一关。
四是社会心理对环境质量的期望值不高。在不同的社会经济背景下，或是处于不同的发展阶段，人们对于环境质量的需求和选择有着很大的不同。为环境所付出的代价随时间、收入、价值观念等而发生变化。我国尚处于发展的初级阶段，人们更多关心通过生产来满足各项基本的消费需求，而对于更高一级的环境享受则属于奢求之列，环境意识淡漠。这一方面导致在生产过程中对环境产生更多的本来可以避免的破坏，另一方面使对环境治理、监督的社会驱动力减小。
上述因素对环境会产生很大的压力，但如果我们在经济增长方式以及发展观上合乎可持续发展理念，则可能最大程度减少这些因素对环境的不利影响。问题是，“先污染后治理”的传统发展观和“以GDP论英雄”的政绩观在过去的20多年里却大行其道。传统发展观以经济增长作为衡量发展的唯一标志，把一个国家的工业化和由此产生的工业文明当作 现代 化实现的标志。因此，在现实经济生活中，这一发展观表现为对国民生产总值、对高速增长目标的热烈追求，并成了国家经济发展的目标和动力，也成了政府考核各级官员政绩的一个最重要指标。应该说，传统发展观在某个历史时期有其必要性，但是，也应看到，这种发展观所追求的经济增长没有建立在生态基础之上，没有确保那些支持长期增长的资源和环境基础受到保护和发展，相反，有的甚至以牺牲环境为代价来求得发展，则其结果导致生态系统的失衡或崩溃，最终使得经济发展因失去健全的生态基础而难以持续。比如，在现行的国民生产总值指标中，既没有反映自然资源和环境质量这两种重要价值的丧失程度，也没有揭示一个国家为经济发展所付出的资源和环境代价。反而是环境越污染，资源消耗得越快，国民生产总值增长也就愈加迅速。
目前， 科学 发展观虽经几年倡导，但由于政府合法性很大程度上还是来源于经济增长，政府考核官员事实上还是主要看GDP完成情况，加之受传统的“为官一任，造福一方”思想文化的影响，以及迄今为止工业化国家所走过的道路仍然是“先污染后治理”，所以，传统发展观在人们的思想意识里和掌握政策大权的政府系统，仍有很大的市场，改变起来非一日之功。
另一方面，要看到，改革开放来，中国环境污染和破坏程度虽然呈总体恶化趋势，但这种趋势在上世纪90年代中后期，也即“九五”和“十五”时期特别明显。而这个阶段恰恰也是中国进入重化工业发展时期。它的显著特点是，包括能源、交通和通信设施在内的基础设施建设得到明显加强，钢铁、电解铝、水泥等重要工业原材料生产量大幅增长，由此推动第二产业的比重加速上升。然而，也在这个阶段，中国经济发展战略的选择受到两个根本性的资源、环境约束：一是中国从来没有将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的廉价资源供应量和环境容量；二是中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。上述两个约束，加之前面的因素，使得我国的污染呈现出“复合型、压缩型”的特点，即发达国家在工业化中后期出现的污染公害已经在我国普遍出现，我国已没有继续支持这种增长方式的环境容量。
鉴于市场在环境保护和治理上存在失灵现象，政府在保护环境方面负有很大的责任，特别是对于中国这样一个转型社会来说，政府主导着经济发展、社会的运行以及资源的分配，相对于已经渡过工业化的国家，政府负有比市场更大的责任和权力。但是，政府却没有很好负起保护环境的作用，政府失灵主要表现在：一是监管缺失。对环境违法行为的处罚规定普遍过松，特别在地方保护主义的影响下，很多地方环保管理机构普遍存在执法不严，甚至行政不作为的现象，使得企业违法成本低、守法成本高，这实际上鼓励了企业的污染行为。
二是政策偏差。我国目前实行的是“谁污染、谁治理”环保政策，但在一定技术条件下，污染治理设施有比较苛刻的经济运行规模要求，而大多数单个中小企业的污染排放规模与处理设施的经济运行规模之间存在着较大的差距。同时，中小企业自身财力不足，筹集污染治理设施所需建设资金困难大、代价大。这就使得中小企业污染治理的成本相对较高，造成一些企业的污染治理流于形式，有人检查就应付一下，或者交一些罚款，还留下了“寻租”的隐患。另外，在垃圾处理、水处理、能源领域的价格管制和价格补贴政策，实际上也在鼓励企业和居民排放。
三是战略扭曲。在我国，以经济建设为中心已经扭曲为以GDP增长为中心，环境保护在政府工作中的实际地位实际很低。受发展战略扭曲的影响，我国粗放型的工业化、城市化方式并未得到改善，污染排放强度长期居高不下。一些生态环境原本就很脆弱的地区，为了GDP的增长，超环境容量大上工业项目，甚至是污染强度大的重化工业项目，使环境问题雪上加霜。
政府的失灵，根源在于现行的政策体制缺陷。中国的官员并非由选举产生，而是由上级提拔，而提拔的首要标准，是看官员贡献了多少GDP。因此，各级官员只关心经济增长，而不管付出多少环境代价。这使得地方政府在GDP增长和环境保护目标产生冲突时，会发生职能错位。特别是存在强大区域竞争压力的情况下，地方政府为了GDP和财政收入，可能对创造GDP和税收但却破坏了环境的企业争一只眼闭一只眼，甚至包庇怂恿，从而，由环境保护的监管者变成不作为者。从现行的环保监管体制来看，也使得政府失灵成为可能。在我国，地方环保机构在经费和人员上都受制于地方政府，缺乏独立性，因此，地方的环保工作很大程度上受地方首长意志的支配。这样，出于发展地方经济的考虑，生产或投资时出现了环境问题，本级环保部门往往不管，而由于信息不对称和体制限制，上级环保部门也管不了，于是就出现监管真空。总之，现行的官僚体制造成了中国的环境污染。
环境保护中的地方主义和特殊利益集团
考察转型期中国的环境问题，还有一个特殊的原因不能不提，这就是地方保护主义以及地方政府与某些企业特别是大企业结成的利益集团。今年初在国家环保总局掀起的新一轮“环保风暴”中，环保总局用“区域限批”的新办法，对唐山、吕梁、莱芜、六盘水4个城市及大唐国际、华能、华电、国电等4大电力集团处以停批、限批所有建设项目的行政制裁。这一制裁，就是明确打击由大企业和地方政府结成的利益联盟。
所谓地方保护主义，简言之，是指地方政府或部门滥用政府权力，一味强调本地利益而置全局利益、整体利益于不顾的做法，它的实质是对地方利益的不当追求与失当保护。地方保护主义首先源于地方政府的“经济人”特性及其双重身份。一方面，地方政府作为中央政府的代理者和下属机构，应服从中央宏观调控和全局利益；另一方面，地方政府作为特定区域的管理者，又有着本区域的利益要求，是自身利益的管理者和实现者。地方政府在这双重身份中难以平衡，通常就会偏向地方利益这一边。地方保护主义的滋生也与转型期地方政府职能定位产生偏差有关。政府在某种意义上不仅是国家公共权力的管理者，而且是所有者、生产者和经营者，其权力行使与经济利益直接挂钩。许多地方政府就片面地认为，政府应该运用行政干预手段直接介入当地的经济发展，“经济要上， 法律 要让”，强调为地方经济发展采取各种“开绿灯”和“行方便”的地方保护措施。此外，传统的好官意识也是造就地方保护主义的一个极其冠冕堂皇的理由和观念基础；至于片面的政绩标准，就更不用说了，它是导致地方立法中的地方保护主义的一个重要因素。
地方保护主义目前广泛存在于经济社会发展的各方面，但在环保领域体现得尤其明显。比如，有的地方以优化经济发展环境为由，禁止环保部门开展执法检查监督。他们通过制订和实行“绿卡”、“进厂审签”、“预约执法”、“挂牌”等土政策，为地方企业提供特殊保护，不准或禁止环保等有关执法部门到企业进行正常的监督管理和执法检查，造成了环保部门在环保执法中的盲区，这在一定程度上保护了企业的环境违法行为。有的地方干预环保部门依法全面足额征收排污费。不少地方党政领导采取打电话、批条子、开协调会议甚至直接下文等方式强制减免排污费，严重干扰环保部门的工作，造成一些地方征收排污费的数额少、比例小，这在一定程度上默认了企业的违法超标排放行为，阻碍了污染治理进程。有的地方限制环保部门实施行政处罚。对环保部门经查证属实的企业环境违法行为，经常会有当地党政领导或有关部门领导亲自出面，或者上门指示“协调”，或者打电话过问说情，或者在企业请示报告上签字批示要求照顾，造成环保部门对环境违法行为实施行政处罚不能实现，这在一定程度上纵容了企业的环境违法行为。还有的地方公然违反环保政策和不执行环保法规制度。一些地方在大搞招商引资的过程中，只追求企业和项目的数量，放任引进那些工艺设备落后、国家明令淘汰的污染项目和企业。更有甚者，少数地方要求环保部门为违反国家产业政策的“15小”和“新5小”等企业建设开“绿灯”，带来“环保第一审批权”落空，导致“环评”和“三同时”等环保法规制度形同虚设。