内容 提要：本文在 分析 乡镇财政的收支定位和监管的基本 理论 的基础上，分析了乡镇财政收支失衡的状态及其成因，并提出了旨在从根本上解决乡镇财政负债的系列改革建议。
关键词：财政职能 负债 民主监督
一、乡镇财政现状及 影响
目前 ，乡镇负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十分突出的 问题 。大部分乡村组织都背负着沉重的债务，给 农村 社会 经济 带来了一系列问题：1、乡镇财政负债分散了基层政府的精力，又影响了政府的形象；2、影响收入增长的有效机制，向农民摊派、集资、收费屡禁不止，成为三农问题的重要诱因。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面。既制约乡镇经济的 发展 ，又影响了社会稳定。3、公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。在提供农村基础 教育 、医疗卫生等具有公共品性质的服务上，政府没有承担应有的责任。由于这些服务的价格超出了农民可承受的能力，导致农民的福利受到损失，发展机会被剥夺。
二、乡镇财政理论问题
（一）乡镇财政职能定位
建立完善的乡镇财政制度，首先应正确、合理地确定乡镇财政的职能，只有这样才能确定乡镇财政的筹资渠道。 严格地讲，政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉、等；②外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其它辖区进行合作来提供的公共品或服务，如卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；③具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其它一些社区福利项目；④基本的政府行政管理。政府特别是地方政府的一些基本职能要从公平的角度考虑。乡镇政府的职能应分为两类：第一类为乡镇政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。这些基本职能包括：当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两个部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务，例如，高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所要求提供的公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设（如灌溉排水设施、防洪设施等）、小城镇或集镇基础设施建设（如下水道、路灯等）、水土治理和环境保护，这些公共品的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。要使乡镇政府能够很好地履行其职能就必须建立一个完善的财政体制，但财政体制安排的最主要目标之一是要保证乡镇政府所有基本职能的履行。
（二）乡镇财政收入定位。为了履行上述职能以及保证乡镇政府的正常运转，必须保证乡镇政府有较为顺畅的收入来源。一般说来，作为一级地方政府，为支撑其履行职能和支出的筹资渠道包括两大类，即自有收入和外来收入。自有收入主要有税收、收费和其他收入，外来收入主要是上级政府的转移支付和借款。对于发达地区而言，地方税收是主要的筹资渠道，而不发达地区和贫困地区则更多地依赖于外来收入，特别是上级政府的转移支付。
一是主体税收。税收收入主要满足一些基本公共品和服务的需要，如部分基础教育和医疗卫生等，以及收益对象难以确定的服务，如一般行政管理、公共安全。确定哪些税收应为乡镇收入的基本原则和前提是，乡镇范围内的主体税收应首先满足于本乡镇政府职能的履行。目前需要做的是应优化地方税税种结构，确立地方税主体税种。
二是上级财政转移支付。财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。在分税制体制下，转移支付在于平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。
三是收费，也称使用者费。使用者费由于不与中央税基竞争，且外溢程度低，较好地兼顾了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服务的受益对象能够比较明确地被确定，通过使用者费是较好的筹资渠道。收费必须考虑到 中国 的实际情况。由于我国农民收入水平千差万别，总体来说，收入水平低，当地的公共产品完全由收费来供给尚有一定的困难。另外一方面，使用者费征收不当可能导致乱收费现象，这已成为当前我国农民负担难以减轻的一个最主要原因。收费作为一种有效的基层政府筹资途径，关键要制定有效的制度和机制。
四是政府举债或借款 改革以来，地方政府、乡镇政府不断通过各种形式举债进行公共设施建设，相当多的支出用于资本项目支出，这种方式是通过现时的借款来为一些设施提供资金，但实际上是用将来的税收在支付。这种形式本来是一种较好的筹资方式，但我国目前 政治 体制的不完善使这种方式存在着十分严重的问题。
（三）乡镇财政的监管
现代 财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。财政的基本职能是满足纳税人的公共需要。纳税人的意志体现为 法律 ，各财政行为主体（纳税人、纳税人代表、政府）的活动和整个财政过程都置于法律约束之下，各财政行为主体之间的矛盾也以法律为依据进行裁决，纳税人代表制定法律并严格监督政府执行法律，以免政府财政行为偏离纳税人的公共目标。就地方性公共产品的选择而言，如果由上级任命的行政长官说了算，就可能发生两种偏差：一是行政执行偏差，二是行政主管偏差。地方行政长官没有受到约束的情况下决策，容易滥用职权，挥霍钱财，导致腐败。即使在动机正确的前提下，不能保证其决策的合理性和使用的效率。这就需要靠民主制度来保证，是公共产品的决策能反映大多数人的偏好，公共产品能以较有效率的方式提供，公共产品能以较合理的方式使用。具体到我国乡镇来说，乡镇人大作为农民的代表机构，代表农民对乡镇财政进行监督。